| Por Paula Español y Germán Herrera Bartis |

“…no hay empresarios sin Estado, ni desarrollo económico sin empresarios”.
El Empresario Argentino, Aldo Ferrer (2014). 

Posiblemente no sean estos los tiempos más auspiciosos para reflexionar sobre los desafíos del desarrollo argentino y sus múltiples complejidades. El célebre “péndulo argentino”, caracterizado por Marcelo Diamand hace algo más de tres décadas, parece haberse aproximado una vez más hacia posiciones conservadoras en lo político y neoliberales en lo económico. No es posible encontrar voces del gobierno recién asumido que se pronuncien frente a los dilemas y alternativas del desarrollo nacional, si por este entendemos un proceso de reformas sostenidas y cambios profundos que redefinan de forma virtuosa el escenario productivo y social de nuestro país. Aún más lejana, entonces, se presenta la perspectiva de conformar una eventual “estrategia” o “proyecto” de desarrollo que discuta, defina y articule las medidas necesarias para impulsarlo.

Nosotros entendemos, en cambio, absolutamente pertinente recuperar el concepto de “estrategia de desarrollo”, resignificando su contenido específico de forma tal que incorpore logros y desaciertos de experiencias pasadas y reexamine las potencialidades y restricciones que enfrenta hoy el escenario productivo de la Argentina, pero manteniendo su espíritu esencialmente ordenador de objetivos buscados y cursos de acción desplegados para conseguirlos.

Una de las aristas centrales de una agenda desarrollista está necesariamente vinculada al –largamente discutido– papel del empresariado nacional en el proceso de desarrollo. Aldo Ferrer, uno de nuestros más grandes y queridos maestros a la hora de pensar y debatir el desarrollo argentino, publicó hace unos pocos años una obra inspiradora al respecto, El Empresario Argentino, en la que aporta un mensaje determinante: no existe un fatalismo determinista, genético o cultural, en el empresariado de una nación, que lo sitúe, o bien como desarrollista e innovador, o bien como rentista y especulador; cada país tiene el empresariado que su Estado, a partir de las reglas de política pública, ha sido capaz de forjar en el tiempo.

En este breve ensayo, concebido a partir de la mencionada obra de Ferrer, discutiremos algunas ideas tentativas al respecto.

De qué hablamos cuando hablamos de desarrollo

Como es sabido, no existe una definición única de desarrollo. Se trata más bien de un concepto multidimensional y cambiante en el tiempo que, en su interpretación más general, como explican economistas de la talla de Amartya Sen, se vincula con la expansión de las libertades o capacidades de elección efectiva –es decir, en los hechos y no en las formas– que las personas enfrentan a lo largo de sus vidas.

Si bien el concepto de desarrollo trasciende por mucho al de crecimiento, no se deshace de él. Inevitablemente, una de las dimensiones centrales del desarrollo económico pasa por lograr un aumento sostenido del PIB y del PIB per cápita. Existe consenso en que el crecimiento sostenido sí constituye una condición necesaria del desarrollo. Algunas décadas atrás, un economista galardonado lo expresó en forma sencilla: en los hechos, es virtualmente imposible señalar un país al que llamaríamos desarrollado que presente un bajo nivel de PIB per cápita.

Pero la cosa es aún más compleja. Cuando se analizan en detalle las trayectorias seguidas por los países que hoy pueden ser calificados como desarrollados, se encuentra invariablemente un aspecto distintivo: sus economías no solo crecieron de forma sostenida y acelerada, sino que experimentaron una transformación estructural en materia productiva. Dicho de forma sencilla, un cambio estructural de la estructura productiva implica el avance de ciertos sectores y actividades económicas y el paralelo declive relativo de otros. En líneas generales, un cambio estructural que promueva el desarrollo estará determinado por el abandono de un patrón productivo (y exportador) volcado a actividades de baja complejidad y contenido tecnológico y su reemplazo gradual por nuevos sectores dinámicos más intensivos en conocimiento.

La identificación del cambio productivo estructural como aspecto crítico del desarrollo económico estuvo en los orígenes mismos de lo que, desde mediados de los años ’40 del siglo pasado, se conocería como “economía del desarrollo” o “teoría del desarrollo económico”. Y de allí en más se consolidó como una marca distintiva que separaría a la visión más ortodoxa de la economía de las posiciones críticas o heterodoxas. A la vez, desde un inicio los economistas heterodoxos del desarrollo –entre los cuales Ferrer ha sido uno de los más grandes exponentes en nuestro país– insistieron en un elemento de importancia central: el cambio productivo estructural no se produce por sí solo, sino que –para que tenga lugar– debe ser inducido.

Si el cambio estructural debe ser inducido, resulta imprescindible analizar quiénes son los actores sociales que corporizan un proceso de desarrollo.

Estado y empresarios como actores críticos del desarrollo

En un interesantísimo artículo publicado en 2004, Jorge Schvarzer –otro de los grandes pensadores del desarrollo argentino de la segunda mitad del siglo XX– reflexiona sobre el concepto de burguesía nacional y el rol que le compete a la misma en la dinámica de desarrollo de un país. Sin dudas, el renovado interés por entender quiénes eran los actores clave en este proceso acompañó al cambio de lógica económica y política vivido por entonces. Schvarzer explica que el concepto de burguesía nacional no alude tan solo al empresariado, sino que incluye además a los intelectuales, los funcionarios públicos, los políticos, los dirigentes sindicales, y otros estamentos sociales relevantes involucrados en un proyecto colectivo como es el que hace al desarrollo de una nación.

Es importante tener en cuenta, entonces, que las esferas sobre las que aquí reflexionamos –Estado y empresariado–, si bien determinantes, integran un cuadro de actores relevantes más amplio y complejo.

El Estado

Como se dijo en el apartado anterior, la economía heterodoxa del desarrollo resaltó desde un principio un aspecto crucial que la diferenció de la corriente de pensamiento dominante: el desarrollo, entendido como cambio estructural del estándar tecnológico y el sistema productivo de un país, no se produce por sí solo. En esta visión, no existen fuerzas endógenas al sistema capitalista que promuevan la convergencia automática de los niveles medios de ingreso entre países, sino que, por el contrario, se constituyen trayectorias (tecnológicas y productivas) que resultan dependientes del sendero previo y que, por lo tanto, establecen que los países desarrollados y los que no lo son acrecienten sus diferencias en el tiempo.

En ese marco, la experiencia histórica revela que los Estados desarrollistas jugaron un doble rol imprescindible a fin de quebrar el circuito circular de perpetuación del subdesarrollo. Por un lado, se constituyeron como la fuerza iniciadora del cambio a partir de una definición política decidida y explícita adoptada al más alto nivel de la estructura de gobierno. Por otro lado, exhibieron una notable idoneidad técnica en sus intervenciones de política pública, a partir de la creación (o el fortalecimiento) de una burocracia pública jerarquizada, competente y profesional.

El primer aspecto resulta evidente una vez descartada la concepción ingenua que en ocasiones se realiza sobre el desarrollo; en tanto proceso llamado a introducir cambios profundos en materia económica y social, este disparará fuertes tensiones y deberá enfrentar grandes retos políticos derivados de la inevitable reacción de actores corporativos poderosos. Ningún proceso histórico de desarrollo conocido ha estado desprovisto de estos elementos conflictivos y, por lo tanto, la determinación y la audacia de un Estado políticamente comprometido con una agenda transformadora resulta un componente obligado.

Pero la decisión y el compromiso político no bastan. Toda agenda transformadora de desarrollo, dada la dificultad “técnica” –y no sólo política– de la intervención selectiva que supone un programa de reformas que no suscriba la “receta única” del Consenso de Washington y, más genéricamente, de la doctrina económica ortodoxa, requerirá impulsar la profesionalización y jerarquización de la burocracia pública.

Las empresas

El capitalismo es un sistema basado en la producción e intercambio de mercancías. En un sistema tal, las unidades económicas encargadas de crear las mercancías –las empresas– observan una importancia clave. Las empresas son mucho más que “funciones de producción”, o sea, la solución organizativa al proceso de combinar insumos y factores productivos en la búsqueda de la fabricación de un bien. Son, fundamentalmente, unidades clave de aprendizaje y acumulación de habilidades técnicas y organizativas y, por lo tanto, registran una importancia determinante en el proceso de cambio productivo y tecnológico. Es posible afirmar que la empresa constituye el actor central del proceso de absorción, difusión y –más tarde– generación de tecnología aplicada a la producción. Por eso, es una pieza determinante en toda estrategia de crecimiento económico basada en un cambio profundo del patrón productivo vigente.

La interacción entre ambos actores

Uno de los elementos reiterados de los procesos históricos de desarrollo tardío se refiere a la manera en que el Estado apuntaló –o estableció de forma fundacional– a la burguesía empresarial encargada de protagonizar la transformación productiva (y también a qué tipos de lazos distintivos tejió el Estado con dicha burguesía).

Bajo esta lógica, y pensando en el caso argentino, Ferrer insiste sobre la importancia de la relación, al señalar que para fortalecer al empresariado nacional es clave la presencia de un Estado soberano y fuerte, capaz de potenciar al empresario innovativo y transformador, con todas las herramientas posibles.

Un Estado soberano, para definir la agenda de política pública en función de las necesidades de la propia economía y no bajo lineamientos o recomendaciones foráneas. Como expresa Ferrer, “ninguno de los países exitosos condujo sus políticas nacionales con la visión hegemónica de centro. Todos –incluidos los Estados Unidos en el siglo XIX, siendo una nación emergente– se manejaron siempre con ideas arraigadas en el interés nacional. […] La existencia de un pensamiento propio es condición necesaria e indispensable para poder encauzar a los países por el camino del desarrollo”.

Y un Estado fuerte para intervenir de manera inteligente, eficiente, selectiva y autónoma, y evitar así la generación de un empresario “rentístico y manipulador”, como el que se conformó en la Argentina a principios del siglo XX, en pleno apogeo del modelo agroexportador, que logró hacer del Estado más bien un ejecutor de intereses particulares de una parte reducida de la población pero con gran poder político y económico.

De acuerdo con la experiencia histórica, un apuntalamiento efectivo por parte del Estado de las capacidades empresariales no puede descansar únicamente en herramientas horizontales que procuren mejorar la “eficiencia sistémica” de la economía, sino que debe articular políticas de desarrollo de sectores, encadenamientos productivos e, incluso, empresas específicas.

En este sentido, un ámbito clave para la acción pública selectiva y profesionalizada es el vinculado a una administración inteligente del comercio exterior, que permita obtener mejoras de competitividad del sector productivo y lo resguarde de la competencia desleal, pero que, al mismo tiempo, evite los abusos empresariales derivados de la gestación de posiciones dominantes de mercado y las conductas rentísticas observadas en algunas experiencias del pasado.

De la misma manera, depende de la capacidad y decisión de un Estado emprendedor y fuertemente interactivo con el empresariado doméstico la capacidad de potenciar las estrategias de innovación del sector privado. La evidencia estadística disponible muestra que en nuestro país los esfuerzos privados en I+D e innovación tecnológica son bajos en términos relativos y no hay hasta el momento evidencias de cambio. Modificar este panorama reviste una importancia vital y ello requiere no solo mayor inversión en el sistema científico-tecnológico como un todo, sino también la gestación y el fortalecimiento de instituciones tecnológicas mixtas y el acceso fluido a canales de financiamiento blando por parte de las empresas con conductas innovativas. El desarrollo incremental de un aprendizaje tecnológico endógeno factible de ser incorporado a (y en buena medida originado en) la dinámica productiva es, ni más ni menos, la única llave posible de una transformación productiva profunda.

En definitiva, tal como lo ha expresado Peter Evans en una serie de trabajos que devinieron clásicos, se requiere la construcción de un Estado que, en su vínculo con el sector empresarial, despliegue una conducta de “autonomía enraizada” (embedded autonomy), expresión que combina dos atributos que guardan cierta tensión entre sí. Por un lado, la imprescindible autonomía que, como dijimos, todo Estado desarrollista requiere para no verse cooptado por los intereses sectoriales particulares. Por otro lado, se advierte que lo anterior no puede alcanzarse en base a una lógica aislacionista o autárquica del Estado, sino que este necesariamente debe “enraizarse” con (o “embeberse” en) el tejido empresarial, es decir, debe articular canales fluidos y exitosos de vinculación con las empresas privadas para potenciarlas a través de herramientas específicas de política pública y, a la vez, analizar la evolución de su desempeño productivo y tecnológico.

¿Puede la IED suplir la ausencia de un empresariado nacional desarrollista?

Si el desarrollo requiere incrementar la inversión productiva y transformar el estándar tecnológico existente, ¿por qué razón el Estado debería promover las capacidades del empresariado nacional en lugar de apostar, simplemente, por la apertura hacia la inversión extranjera (IED)?

Como se sabe, es este un debate muy transitado –y todavía vivo– en la literatura del desarrollo. La visión económica convencional insiste en los grandes beneficios que implica la llegada de capitales foráneos para una economía atrasada. La IED, bajo esta mirada, representa una “solución de llave en mano” frente a la escasez de ahorro interno y las insuficiencias productivas que caracterizan a los países no desarrollados. La empresa transnacional derramará, allí donde vaya, sus capacidades y saberes empresariales, tecnológicos y organizativos. Entonces –concluye la historia– el Estado deberá limitarse a crear las condiciones necesarias para que la economía en cuestión resulte “atractiva” a los ojos del potencial inversor externo.

Frente a esta caracterización optimista del rol de la IED se han presentado desde hace ya muchos años distintas réplicas –de carácter teórico y también basadas en evidencia empírica– que la refutan convincentemente. En síntesis, se ha observado que, en ausencia de un marco regulatorio que las impulse a lo contrario, la conducta –racional– de la empresa transnacional arquetípica determinará que: i) no se impulse un desarrollo integral de proveedores locales, sino que se privilegie el abastecimiento de insumos desde firmas conocidas ubicadas en terceros países; ii) no se lleven adelante, dentro del país receptor, las etapas críticas del proceso productivo, portadoras de un mayor valor agregado y demandantes de mayores habilidades organizacionales, técnicas y profesionales; iii) se presionen fuertemente las cuentas externas de los países receptores a partir de la remisión de utilidades, dividendos y otros flujos dirigidos a las casas matrices.

Sin embargo, tal como lo ha señalado Alice Amsden en diversos artículos, existen dos limitaciones prácticas de la IED que, posiblemente, sean aún más relevantes: casi sin excepción, esta equivale apenas a una fracción pequeña del total de la formación bruta de capital fijo en cualquier economía; y no tiende a fluir hacia donde y cuando más se la necesita. Es decir, la inversión extranjera es relativamente escasa y tiende a instalarse en aquellos sectores en los que la economía receptora ya exhibe ventajas comparativas estáticas, sin representar un impulso crítico a favor del cambio estructural.

Una vez más, Ferrer alertó tempranamente sobre los riesgos de descansar en una apuesta de este tipo en ausencia de un marco regulatorio apropiado. Hace casi medio siglo, tras la oleada de IED en la Argentina de las décadas del ’50 y ’60, advertía: “La concentración del poder económico en las subsidiarias de las empresas extranjeras en los sectores industriales más dinámicos, en la burocracia que maneja los resortes fundamentales del sector público, en los grupos tradicionales de grandes propietarios territoriales de la zona pampeana y en sectores comerciales y financieros vinculados a los intereses dominantes, no constituye un liderazgo idóneo para movilizar el potencial económico del país”.

La historia le dio la razón a Ferrer, lo cual fue particularmente visible en la última década del siglo XX, bajo el renovado impulso que registró por entonces el ingreso de capitales extranjeros, en donde se observan claramente los tres puntos enumerados de la conducta arquetípica de la empresa transnacional.

Es por ello que la clave, explica el autor en nuestro libro de referencia, pasa por construir desde el Estado “fuertes políticas públicas y estrictas normas de acceso” en su relacionamiento con las empresas transnacionales, como se ha observado en la experiencia de países asiáticos de desarrollo tardío. En nuestra región, en cambio, la ausencia de capacidad para regular y direccionar las estrategias productivas y tecnológicas de las empresas transnacionales promovió en gran medida la atracción de empresas cuya dinámica económica generó bajos efectos derrame, con consecuencias marginales, nulas o incluso negativas para el desarrollo.

Reflexiones finales

La gestación y el fortalecimiento progresivo de un empresariado dinámico, innovador y comprometido con el crecimiento, la diversificación y la internacionalización de su producción constituye una pieza necesaria para alentar un proceso de desarrollo sostenible. Asimismo, no puede esperarse que dicho agente, clave para el desarrollo nacional, arribe desde afuera en forma de inversión externa. Tampoco parece realista suponer que –en ausencia de una estrategia económica integral que lo contenga y acompañe– surja por generación espontánea un empresariado emprendedor dispuesto a incursionar en estrategias productivas y organizacionales novedosas, escalar en su gama productiva, asumir el riesgo que implican las inversiones de largo plazo y los esfuerzos de innovación tecnológica, y conquistar nuevos mercados externos.

Es por ello que un Estado decidido a promover el desarrollo económico debe tomar a su cargo, entre tantos otros desafíos, la cimentación de un empresariado nacional que impulse una transformación productiva y tecnológica de la matriz productiva y se constituya así, a la vez, en un agente social beneficiado por el cambio económico estructural y en un impulsor protagónico del mismo. En otros términos, como lo sintetizó Aldo, “el empresario, en definitiva, es una construcción política”.