El contexto es de posibilidades inéditas para los países de América del Sur. Para superar los problemas estructurales de la región hay que consolidar los consensos entre los países que la integran. El primer paso ha sido dado. La cooperación reemplazó a la competencia.

| Por Roberto Felleti* |

Sudamérica se encuentra en la actualidad en una situación desconocida respecto de su historia reciente, y se halla ante un contexto de posibilidades inéditas para sí misma. En este escenario se han conjugado las condiciones necesarias para desarrollar la iniciativa de una integración regional amplia. En ese sentido, cumpliendo con su objetivo original de promover una integración comercial y financiera –con todos los países de la región–, se constituyó la Unión de Naciones Suramericanas (Unasur), que complementa aquella meta con el propósito de construir, de manera participativa y consensuada, un espacio de integración y unión en lo cultural, social, económico y político entre los países que la integran.

En el contexto actual, la integración regional (concebida como una fase en donde interactúen la política, el comercio, las finanzas y la producción, y donde cada país tenga conciencia de la necesidad de trabajar e interactuar en todos esos ámbitos), es un elemento fundamental para el desarrollo de las naciones. Pero para que esto sea posible se requiere de la participación activa de todos los países y de la voluntad política para avanzar en el proceso.

Al constituirse la Unasur se convino en que el fortalecimiento del diálogo político entre los Estados miembros sería esencial para poder profundizar estos tópicos. Así quedó reflejado en el acuerdo fundante, el Tratado Constitutivo de la Unión de Naciones Suramericanas, del 23 de mayo de 2008, a partir del cual se llamó a trabajar en pos de políticas sociales inclusivas, educación de calidad, integración energética, y a poner el foco en temáticas tales como infraestructura, financiamiento y medio ambiente, entre otros. Esta enunciación de principios se orienta a eliminar la desigualdad socioeconómica, lograr la inclusión social y la participación ciudadana, fortalecer la democracia y reducir las asimetrías en el marco del fortalecimiento de la soberanía e independencia de los Estados.

Nuevos gobiernos progresistas

A inicios del año 2000, la región comenzó a presentar transformaciones profundas, debido a que los nuevos gobiernos electos en la mayoría de los países sudamericanos desecharon las políticas neoliberales, que primaron en la década de los ’90 y cuyo efecto más visible fue una profundización de la desigualdad social.

La novedad que presentaron los nuevos gobiernos progresistas fue la rapidez con que apuntalaron los cambios y mejoras en la economía. Las principales modificaciones percibidas fueron de un impacto tal que, a mediados de esta primera década, la región se encontraba con una situación externa holgada. En ese sentido, la mayoría de los países presentaban tres características comunes:
1. Superávit sostenido en la cuenta corriente.
2. Reducción del coeficiente de endeudamiento en relación al PBI.
3. Un elevado stock de reservas internacionales.

Ante esta situación de solvencia externa, los gobiernos impulsaron políticas públicas, sin temor a los impactos negativos que las crisis mundiales pudieran ocasionar. La consistencia externa –aunada en la mayoría de los casos al equilibrio de las cuentas públicas– posibilitó la reconstrucción del espacio soberano del territorio nacional, con autonomía sobre las decisiones rentísticas de las finanzas internacionales, neutralizando cualquier ataque especulativo contra las monedas locales. La novedad que planteó este nuevo escenario en la región se constituyó, por una parte, en la recuperación de autonomía de decisión sobre la política económica nacional frente a la globalización financiera, y por otra, en que mientras la región había encontrado una mejor inserción a escala mundial –en el marco de los desbalances globales–, se iba avanzado en los procesos de integración e intercambio.

La profundización de la integración

El cuadro de solvencia externa descripto instó a los líderes sudamericanos a revisar los mecanismos de integración financiera regional, para que consolidaran dicho escenario, en el marco de las urgencias planteadas por la reciente crisis.

Ante esta situación, y dada la fortaleza macroeconómica de la región, se percibieron mejoras en las condiciones para llevar adelante políticas monetarias y fiscales contracíclicas, amortiguando así los efectos de golpes externos adversos, en contra de los argumentos según los cuales la región era vulnerable a las variaciones de la coyuntura internacional.

En este marco, la situación política actual y las perspectivas económicas positivas deben ser aprovechadas para dotar al proyecto de integración regional de un nuevo enfoque estratégico, dirigiendo los ejes fundamentales hacia materias que conformen una agenda más profunda de integración: infraestructura, asimetrías, institucionalidad, salud, defensa, integración productiva y social y conformación de una nueva arquitectura financiera regional.

Entonces, el impulso de una serie de políticas anticíclicas para sostener la actividad en la región y las actuales tasas de crecimiento registradas hacen pensar que la Unasur debe servir para generar espacios propios de cooperación, acumulación y reproducción económica. Como parte fundamental de este proceso, es preciso desarrollar instrumentos financieros que sirvan de apoyo a emprendimientos asociativos, o a modalidades de conglomerados que permitan lograr una mejor competitividad.

Por ello, se ha decidido trabajar desde la Unasur en la revisión de los mecanismos de integración financiera regional, avanzando en una metodología de análisis y modernización de las instituciones multilaterales de pagos y de créditos existentes. Además, se decidió avanzar en la creación del Banco del Sur y revisar los bancos de desarrollo locales y el conjunto de iniciativas de cooperación, dando cuenta de los cambios en los flujos comerciales y financieros mundiales. Estos principios de acción, pues, constituyen el camino por el cual la América del Sur debe insertarse en el escenario que plantea la salida de la crisis.

Con ese espíritu, en el ámbito de la Unasur se ha intentado establecer una agenda de núcleos de consensos básicos, con la intención de ir avanzando en la construcción de un Sistema Financiero Regional. Estos núcleos se basan en:
• Trabajar en el desarrollo de un sistema multilateral de pagos asentado en el uso de las monedas locales, que sea abarcativo de la mayor parte del volumen de transacciones comerciales intrarregionales que se realicen.

• Evaluar la posibilidad de coordinar los fondos financieros disponibles en condiciones más ventajosas que las ofrecidas por el mercado –en relación a plazos y tasas de interés–, para ser aplicados a proyectos de desarrollo e integración regional.

• Analizar la posibilidad de implementar un mecanismo regional significativo de coordinación de reservas disponibles, que pueda ser utilizado para estabilizar desequilibrios transitorios en la balanza de pagos de algún país miembro de la Unasur. Así, se podría tratar de ampliar la capacidad de intervención de los bancos centrales locales frente a ataques especulativos contra la propia moneda.

• Considerar como herramienta válida para favorecer la canalización de recursos disponibles la paulatina construcción de un mercado regional de capitales, en el que puedan confluir los excedentes de ahorro y las demandas de inversión que Sudamérica genere.

Financiamiento de la inversión en infraestructura

Como se señala en los núcleos de consenso arriba enumerados, una multilateralidad de pagos que reconozca el uso de la moneda local o de monedas comunes con base en monedas locales para el comercio regional sudamericano es el paso inicial para alcanzar una canasta de monedas que no sólo sirva para transacciones, sino también como reserva de valor en nuestros países.

En esa dirección, se ha juzgado imprescindible revisar el sistema de pago incluido en el convenio ALADI, en procura de una ampliación del mismo. De igual forma, se ha señalado la importancia de considerar los distintos sistemas bilaterales de pagos en monedas locales que incipientemente han surgido en la región después de la crisis, prestándosele especial atención al denominado Sistema de Pagos en Moneda Local (SML), convenido entre la Argentina y Brasil en septiembre de 2008, y a la iniciativa de noviembre de ese mismo año, que propuso la creación del Sistema Unitario de Compensación Regional –SUCRE– entre los países del ALBA.

Estos sistemas han surgido por la necesidad de la región de adaptarse a los cambios que manifiesta la nueva arquitectura financiera internacional, a lo que se suma la incertidumbre respecto del futuro del dólar como moneda de reserva y, por lo tanto, como principal medio de pago de las transacciones comerciales y financieras. Así, del mismo modo que se ha analizado la multilateralidad de pagos, también ha emergido la necesidad de poner en discusión el financiamiento de la inversión en infraestructura, prioritaria para la integración, a través de los bancos de desarrollo tanto multilaterales como nacionales.

Actualmente, el bloque cuenta con dos bancos regionales: el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y la Corporación Andina de Fomento (CAF), cuyos objetivos principales son promover el desarrollo y la inclusión social y cuyos procesos de capitalización ya se encuentran en marcha. La crisis financiera internacional ha tenido un impacto directo sobre estos organismos, ya que tuvieron que dar respuestas de corto plazo a las demandas de préstamos de los países de la región, contrayendo los recursos destinados para los años subsiguientes. Esta circunstancia extraordinaria logró que se aceleraran los procesos de aumento de capital, con la expectativa de que tanto el BID como la CAF pudieran continuar cumpliendo su rol anticíclico como las fuentes de financiamiento más importantes de la región, a lo que se suma la necesidad de hacer frente a la futura demanda de préstamos para apoyar el desarrollo en el largo plazo.

Pero aunque Sudamérica cuenta con el apoyo de aquellos organismos multilaterales de crédito, debe pensarse en una nueva arquitectura financiera, basada sobre las nuevas iniciativas y en las instituciones ya creadas, entendiendo que la creación de nuevas instituciones requiere, siempre, de un esfuerzo suplementario.

Teniendo en cuenta lo antedicho, siete países sudamericanos han considerado oportuno construir una nueva institución multilateral que han denominado Banco del Sur, en el entendimiento de que la misma contribuirá a profundizar el crédito de fomento en toda la región.

En lo atinente a la búsqueda de mecanismos regionales para la estabilización de desequilibrios transitorios en la balanza de pagos regionales, se ha considerado la existencia de experiencias regionales internacionales que dan cuenta de ese mecanismo.

En la historia de las diversas crisis que se han presentado a partir de la década de los ’90 hasta nuestros días, la asiática dejó como aprendizaje a los países de aquella región que debían protegerse ante eventuales sucesos como los acontecidos en el año 1997. Esto trajo como principal consecuencia el cuestionamiento del FMI como organismo proveedor de fondos para salir de la crisis. Ante tal disyuntiva, en la región ASEAN (Asociación de Naciones del Sureste Asiático) + China + Japón + Corea se decidió trabajar en una iniciativa que tuviera por objetivo fundamental la creación de un fondo común para que, en caso de crisis financiera en uno de sus países miembros, se pudiera recibir un préstamo de manera rápida y sin condicionamientos, que sirviera para apoyar sus reservas internacionales, hasta tanto el país pudiera recuperarse de la misma. Esta iniciativa fue la denominada Chiang Mai.

La coordinación en la administración de las reservas internacionales sudamericanas es otro tema crucial para la región. Al respecto, se han comenzado a estudiar varias posibilidades, entre las que se encuentra examinar el funcionamiento del Fondo Latinoamericano de Reservas (FLAR). El análisis de la utilización de este fondo tiene el propósito de estudiar la capacidad que el mismo posee para funcionar como un fondo de reserva regional, que actúe sobre el impacto de las perturbaciones externas. Los países, al incorporarse a un fondo de estas características, obtienen beneficios por acceder a un mayor volumen de reservas y, según el caso, a una posible reducción de la volatilidad de las mismas.

Para profundizar la integración financiera es necesaria una mayor coordinación macroeconómica. El progreso de los países latinoamericanos en esta materia hasta el momento ha sido limitado, pero se podría estimular mediante una coordinación que reconozca que el proceso debe de ser gradual, pero con objetivos que apunten a la convergencia de una serie de variables macroeconómicas, tal como lo plantearon José Luis Machinea y Daniel Titelman, en el artículo “¿Un crecimiento menos volátil? El papel de las instituciones financiera regionales”, en la revista CEPAL de abril 2007.

Los objetivos del FLAR son:
1. Apoyar la balanza de pagos de los países miembros otorgando créditos o garantizando préstamos a terceros.
2. Mejorar las condiciones de inversión de las reservas internacionales efectuadas por los países miembros.
3. Contribuir a la armonización de las políticas cambiarias, monetarias y financieras de los países miembros.

El armado de mecanismos y dinámicas que permitan resguardar al bloque sudamericano del caótico escenario internacional tendrá que formar parte de la agenda diaria de los gobiernos nacionales, puesto que estos son los que asegurarán el cumplimiento de los otros objetivos de la Unión. Es decir, en la búsqueda por consolidar cimientos económicos regionales que ayuden a que los países puedan sobrellevar y se repongan a crisis originadas por fuera de nuestro espacio, se está pensando en el bienestar de todos y cada uno de los estados miembros. Por eso, a partir del análisis de experiencias externas y propias, se deberá generar el sustento para la organización y aplicación de estas herramientas.

La región ya cuenta con instrumentos y prácticas propias como el ALBA, el Mercosur y la Comunidad Andina que ayudarán al armado de la Unasur. Sin embargo, la inclusión y puesta en marcha de nuevos organismos no estará exenta de conflictos. Así lo explica uno de los teóricos de la integración, Robert Keohane, en Después de la Hegemonía: “La cooperación […] no implica ausencia de conflicto. Por el contrario, se halla típicamente mezclada con el conflicto y refleja los esfuerzos parcialmente exitosos de superar el conflicto real o potencial”.

Por ello, sólo a partir del consenso y de la consolidación de la integración sudamericana, podrá pensarse la superación de los problemas estructurales de la región. Por lo pronto, el primer paso ha sido dado: el cambio de lógica –de competencia a cooperación– está operando en la dinámica actual, pues la Unasur asoma como puerta de entrada efectiva a la integración financiera regional.

* Viceministro de Economía.