| Por José Catalano y Luis Mosse |

Las políticas públicas para el desarrollo rural se construyen desde el Estado para dar respuestas a las aceleradas transformaciones generadas por estímulos externos y cómo estos son procesados internamente, cuyas consecuencias no son siempre deseables en términos de desarrollo integral. Frente a este panorama, el accionar del Estado es objeto de disputa entre diferentes concepciones, que si bien en la realidad se presentan bajo múltiples formas, pueden distinguirse a fines analíticos en dos posiciones: aquellos que sostienen que el contexto externo representa una oportunidad económica a aprovechar, independientemente de cómo se distribuyan los beneficios y qué impactos genera de cara al futuro en términos ambientales y sociales, y los que entienden que no existe desarrollo en tanto el crecimiento no repercuta en un mejoramiento de las condiciones de vida en los territorios ni se conserven las bases de reproducción del sistema para las generaciones venideras.

La primera posición es afín a una perspectiva en la que el Estado debe maximizar las oportunidades de crecimiento económico del sector rural como un todo, sin discriminar entre las posibilidades relativas de los distintos actores ni las consecuencias del crecimiento sobre los territorios más allá del aumento de la productividad en determinadas cadenas de valor.

Estamos convencidos de que el crecimiento por sí solo no garantiza un desarrollo equitativo.

Un objetivo central de la política pública debe ser profundizar los procesos organizativos en la sociedad civil, como la vía que garantice el desarrollo productivo con equidad social y sostenibilidad ambiental.

En la presente nota proponemos un recorrido sobre distintas dimensiones que el accionar del Estado debería incorporar para generar procesos organizativos sostenibles en el tiempo. También, intentaremos dar cuenta de algunas experiencias de integración entre políticas públicas y organizaciones de productores, a la vez que destacaremos ciertos problemas recurrentes que se suscitan en esta relación.

Breve contexto: la agricultura familiar en la Argentina

Son conocidas las consecuencias derivadas de las transformaciones tecnológicas y las decisiones políticas ocurridas a fines de siglo XX durante los años de hegemonía neoliberal. La desaparición de más de 80.000 explotaciones, la mayoría de productores con menos de 200 hectáreas, y el aumento del tamaño de la superficie explotada (que pasa de 425 a 524 ha) durante el período 1991-2002 dan cuenta de un proceso de concentración de la actividad cuyas consecuencias sobre el desarrollo y gobernabilidad de los territorios deben analizarse más allá del crecimiento particular de ciertas cadenas de valor privilegiadas por la demanda del mercado externo.

Si bien en la Argentina el modelo económico cambió tras la debacle de la posconvertibilidad, algunas tendencias del sistema agropecuario perduran en la actualidad, incluido el mantenimiento de una lógica expulsiva. El despoblamiento rural y el consecuente crecimiento desmedido de los conglomerados urbanos, la centralidad del complejo sojero para el sistema agroalimentario y agroindustrial argentino, y la falta de posibilidades en muchos de los territorios son tendencias cuya reversión es compleja y requiere de estrategias de desarrollo concebidas a largo plazo.

Decíamos que la intervención del Estado “no es neutral” ni equidistante respecto de los conflictos suscitados en los territorios. Por ello consideramos que la política pública debe generar posibilidades para campesinos, minifundistas, colonos, chacareros, pueblos originarios, entre otros, entendiendo que sus posibilidades de reproducción están imbricadas directamente con las posibilidades de desarrollo de los territorios. Los mismos realizan un aporte significativo en términos de: a) ocupación territorial, b) generación de empleo genuino y c) aportar a la soberanía y seguridad alimentarias. El concepto de agricultura familiar (AF) intenta contener esta diversidad de actores, quienes detrás de sus particularidades y diferencias comparten los mismos problemas y limitaciones que reproducen su posición subordinada frente a los actores dominantes del sector.

Hacia el año 2005 la AF representaba el 65% de las explotaciones agropecuarias totales en el país, y más del 50% del empleo rural total. Además, la importancia relativa de esta población en determinadas regiones del país coloca a este estrato productivo en un lugar clave en términos de desarrollo federal. Del mismo modo, el aporte que realiza a la producción total es relevante, llegando a representar más del 40% del valor bruto producido (VBP) en determinadas provincias, como se puede observar en la tabla 1.

Tabla 1. Participación de pequeños productores en el valor bruto de producción / Provincias
Fuente: Elaboración propia en base a datos documentos IICA año 2005.

Si discriminamos estos valores según cadenas de valor, constatamos que su aporte es especialmente significativo en determinados cultivos y actividades vinculados especialmente con las economías regionales. De hecho, la contribución que hacen estos sectores en la generación de valor supera el 85% en tabaco, algodón, yerba mate, caña de azúcar; alcanza el 80% en caprinos, y es relevante en frutas y hortalizas superando indicadores por arriba del 70 por ciento.

Finalmente, es de destacar como dato incontrastable de este sector tan numeroso de nuestro interior profundo, que el mismo genera en términos de alimentos volcados casi en su totalidad al mercado interno, más del 20% del VBP de lo que consumen nuestros compatriotas.

Las organizaciones rurales como punto de partida del accionar público

A lo largo de la historia argentina existieron muchas experiencias de organizaciones populares que luchaban por visibilizar el trabajo de campesinos y elevar las demandas en torno a las problemáticas estructurales que los afectaban. Un ejemplo particularmente valioso lo constituyen las Ligas Agrarias durante los años ’70, en provincias como Corrientes, Santa Fe, Misiones, Chaco y Formosa. Al día de hoy, muchas organizaciones campesinas, como las nucleadas en el Movimiento Nacional Campesino Indígena (MoCaSE, Ust Mendoza-San Juan, MoCaCor, MAM, Mocafor, entre otras) y en el FNC recuperan esa tradición de lucha y organización.

También el movimiento cooperativo con muchos años de trayectoria incluye entre sus organizaciones a productores familiares. Según un trabajo del IICA (Instituto Interamericano de Cooperación para la Agricultura), existen alrededor de 800 cooperativas rurales funcionando de manera regular, nuclean a alrededor de 100 mil asociados y de ellos el 79% por ciento pertenece a explotaciones agropecuarias familiares.

En definitiva, la organización en el medio rural es una constante que a pesar de sus altibajos puede rastrearse en la historia, y que permanece arraigada dentro de las formas democráticas de organización popular.

Por ello, en definitiva, el Estado debe en primer lugar reconocer estas experiencias concretas de organización y generar herramientas para potenciarlas.

Ejemplos de integración entre políticas públicas y organizaciones rurales

En la actualidad, un ejemplo de integración por el aporte a la visibilización del sector lo constituye la FONAF –Federación de Organizaciones Nucleadas de la Agricultura Familiar–. Surgida en diciembre de 2005 con representantes de 100 organizaciones del sector, se constituyó en sus inicios formalmente como Foro, con la presencia de los referentes de la Secretaría de Agricultura, Ganadería y Pesca. Hoy en día esta federación nuclea a más de 900 organizaciones, agrupadas en mesas provinciales, regionales, que delegan representantes a la mesa nacional.

Con esto se intenta fomentar una herramienta de representación para un conjunto de sujetos cuyas reivindicaciones son comunes y giran en torno a la reforma agraria integral, políticas diferenciales y fortalecimiento institucional de las organizaciones.

Este proceso adquiere mayor sentido en el marco de la integración latinoamericana que tomó impulso a partir de la ruptura con la hegemonía neoliberal encarnada por los gobiernos progresistas de la región. En el ámbito del Mercosur, y en estrecha relación con las políticas públicas relacionadas con el combate a la pobreza, en junio de 2004 se realizó la primera Reunión Especializada de la Agricultura Familiar (REAF), hoy en día vigente. La misma fue fruto de la gestión de muchas organizaciones de la AF de los países del Mercosur ampliado (Chile y Bolivia), que veían la necesidad de iniciar un acercamiento entre ellas e instalar un ámbito de diálogo entre las organizaciones y los gobiernos para discutir políticas públicas dirigidas al sector.

Los cambios institucionales como complementos de las transformaciones

El impulso a las demandas de las organizaciones fue acompañado por cambios institucionales para dar respuestas a las mismas. En los últimos años hubo avances en este sentido, como la creación de la Secretaría de Desarrollo Rural y Agricultura Familiar en el ámbito del Ministerio de Agricultura, Ganadería y Pesca. Desde aquí se llevan a cabo acciones de apoyo técnico y financiero, visibilización de las demandas de campesinos y agricultores familiares, como por ejemplo los debates por la ley de freno a los desalojos, y el Registro Nacional de la Agricultura Familiar (ReNAF), requisito indispensable para el diseño de políticas dirigidas al sector. Desde el Ministerio de Desarrollo Social puede mencionarse la puesta en marcha de instrumentos específicos como el “monotributo social”, un instrumento para avanzar en la legalización de los trabajadores rurales históricamente relegados de los beneficios del trabajo legal, la “Marca colectiva”, que pone a disposición de los productores una herramienta accesible para comercializar sus productos sin pasar por la normativa vigente pensada para las grandes empresas, y el “microcrédito” como herramienta crediticia.

Por su parte en el INTA, a partir del 2005 se crea el CIPAF (Centro de Investigación para la Agricultura Familiar), con sus cinco institutos repartidos en cada una de las regiones del país con el objetivo de investigar y aportar herramientas concretas de transformación, y a su vez se aprueba la creación y puesta en marcha de la Estación Experimental Agropecuaria AUPU-AMBA para abordar la cuestión de la agricultura urbana y periurbana en un área que cubre 47 municipios y donde viven doce millones de personas y mas de 6.000 pequeños productores.

A esto se suma la estrategia de extensión del instituto, conformada a través del PROFEDER y sus cuatro programas específicos: Pro Huerta, Cambio Rural, ProFam y Minifundio.

Tomaremos el ejemplo de este último ya que es un programa que viene desde 1987, lo que permite destacar ciertas continuidades relevantes como ejemplos de integración entre políticas públicas y organizaciones de productores rurales.

Integración de políticas públicas y organizaciones de productores

La Unidad de Planes y Proyectos de Investigación y Extensión Para Pequeños Productores, conocida como Unidad de Minifundio, se constituye a partir de la demanda de más de 6.000 productores de las regiones del NEA y del NOA. Tuvo como herramienta central la conformación de procesos organizativos que trascendieran el apoyo estatal. En un principio se desarrollaron 50 proyectos de extensión y desarrollo, a la par que se promovieron diferentes líneas de investigación y validación de tecnología para la pequeña producción.

Variadas cooperativas rurales que existen hoy en día surgieron a partir de este trabajo. La Federación de Cooperativas Agropecuarias de San Juan (FECOAGRO), por ejemplo, fue impulsada desde un proyecto de la Unidad de Minifundio para desarrollar el trabajo con productores de la zona de San Juan.

La primera cooperativa estuvo integrada por trabajadores rurales sin tierra. Al principio producían semilla de cebolla y otras simientes hortícolas para la venta. Hoy en día las cooperativas son más de 30, agrupando a más de 600 socios cuya producción se diversificó hasta llegar a comercializar más de 40 especies hortícolas, dulces, aromáticas y quesos, entre otros. Desde su creación han logrado acceder a 400 hectáreas de tierra en propiedad, cuentan con la planta de semillas más importante de la provincia donde producen anualmente mas de 300 mil kilogramos y cuentan con un tambo ovino considerado el más importante a nivel de la región cuyana.

Otro ejemplo lo constituye la Cooperativa Azucarera Ibatin en la provincia de Tucumán, hoy en día con más de 700 productores y una importante producción volcada al mercado interno.

Por último, y por citar sólo algunos casos de las más de 90 organizaciones conformadas durante la historia de este instrumento de extensión estatal, podemos citar los casos de la cooperativa de Lavalle, Mendoza, Lacofrut, y El Oasis, de Los Antiguos, en la provincia de Santa Cruz, donde la producción de frutas finas lideró un proceso de desarrollo cuyos efectos pueden observarse en la región patagónica.

Es interesante destacar una cuestión que surge a la hora de pensar la integración entre las políticas públicas y las organizaciones de productores, sobre la que conviene tomar definiciones precisas: el problema de la autonomía de las organizaciones en su relación con el Estado, lo que trae implicancias para la supervivencia de los grupos más allá de la intervención puntual. De alguna manera las experiencias que existen permiten ver cómo fue construida esta relación.

La organización en la investigación

Por último, cabe reflexionar brevemente sobre el significado del asociativismo a nivel de la investigación y el desarrollo de tecnología.

Desde el CIPAF, la innovación en investigación y desarrollo pasa en gran medida por dar respuestas concretas que sean efectivamente adoptadas por los productores, para lo cual toda innovación debe responder a las demandas efectivas de los sujetos. Consideramos que la lógica transferencista implícita en gran parte de las estrategias de desarrollo rural no incorpora adecuadamente las demandas de los sujetos a los que debería beneficiar.

Para superar esta limitante, adoptamos la perspectiva de investigación acción participativa como medio para incorporar las demandas reales, valorizando los saberes acumulados en las comunidades, y adaptando el desarrollo tecnológico a las condiciones locales. De esta manera se definieron las principales líneas de investigación que agrupan básicamente a las limitaciones estructurales de la AF: acceso y uso de recursos naturales (especialmente tierra y agua), máquinas y herramientas apropiadas, energías renovables y comercialización, entre otros.

La investigación-acción como marco general de la estrategia impulsa innovaciones en los ámbitos particulares de investigación. En lo que hace a la tecnología apropiada, más allá de las máquinas y herramientas como “tecnologías duras”, resulta interesante destacar el entramado institucional generado en torno a ello.

La conformación de la Cámara de Fabricantes de Maquinaria para la Agricultura Familiar (CAMAF), la cual surge como resultado del I Encuentro de Maquinarias y Herramientas para la Agricultura Familiar, sintetiza la labor de numerosos actores provenientes de diferentes ámbitos: investigadores, técnicos, pymes, talleres, universidades y distintos organismos públicos. Hoy en día la cámara cuenta con más de 50 pymes y talleres que fabrican máquinas y herramientas adaptadas económica y culturalmente a las distintas realidades locales.

A modo de conclusión

Para terminar, nos gustaría destacar cuatro aspectos de la política pública en la organización de los sujetos en el territorio que fuimos mencionando a lo largo de la nota.

• En primer lugar, y como principio básico del accionar público, es necesario considerar al Estado como catalizador de los procesos organizativos en el territorio, cuyo rol es fundamental en términos de apoyo y acompañamiento.

• En segundo término, y estrechamente relacionado con lo anterior, es necesario considerar la autonomía de las organizaciones como un fin en sí mismo, lo que es fundamental para la sostenibilidad en el tiempo, y que esta trascienda más allá de los programas y/o apoyos particulares.

• En tercer lugar, la organización debe permear el ámbito de la investigación de modo tal de generar insumos que permitan visibilizar alternativas de desarrollo adaptadas a la agricultura familiar y a las necesidades de desarrollo soberano de los países.

• Por último, el accionar del Estado es irremplazable a la hora de generar ámbitos de discusión y debate en el plano regional, como parte de un proceso latinoamericano de integración en pos del desarrollo que asegure la soberanía y seguridad alimentarias de los pueblos del continente.