| Por Fernando Porta |

Una versión previa de esta nota fue publicada en FIDE Coyuntura y Desarrollo, Nº 361, 2015. En esa ocasión, el propósito era aportar a un debate que estaba vigente acerca de cómo profundizar el curso de acción en términos de “crecimiento con inclusión social” que había caracterizado a los gobiernos kirchneristas. En la actualidad, después de tres años y medio de gobierno de la administración Macri, los problemas estructurales de la industrialización en la Argentina subsisten agravados por el modelo de financiarización cum deuda predominante, que ha llevado a una prolongada recesión, a empeorar las condiciones de inequidad social y a un nuevo ciclo de desmantelamiento y esterilización de las capacidades productivas nacionales. En este sentido, siendo que en el actual punto de partida no se trata de profundizar un sendero relativamente virtuoso, sino de recuperar las opciones de desarrollo inclusivo en las severas condiciones de desequilibrios económicos y sociales derivados de las políticas macristas, el desafío de la política industrial es aún más perentorio.

La clave para transformar un eventual ciclo de expansión en un proceso de desarrollo económico radica en la dimensión mesoeconómica. La composición sectorial de la producción, las estructuras de mercado, el funcionamiento de los mercados de factores y las instituciones que encuadran el aparato productivo condicionan su evolución. Cualquier sendero de desarrollo se modelará en función de la dinámica de los cambios experimentados por la estructura de producción, que será el resultado de la interacción entre la secuencia de incorporación de innovaciones en los procesos, los productos, la organización o las instituciones –con la consecuente difusión de los procesos de aprendizaje– y la densidad de complementariedades presentes o inducidas en la estructura productiva. La capacidad de un sistema productivo para crear nuevas actividades constituye un componente fundamental de un crecimiento económico veloz, pero la transformación de la estructura productiva dependerá, sobre todo, de su difusión y de la creación de encadenamientos.

El proceso de reactivación industrial experimentado por la Argentina desde 2003 hasta alrededor de 2012/13 se vio impulsado por políticas activas que estimularon la producción y, en particular, la expansión de la demanda. Sin embargo, en ese período, las principales características tecno y socioproductivas de la estructura económica argentina –modelada por tres shocks traumáticos sucesivos: la política económica de la dictadura cívico militar de 1976, la apertura y desregulación de los años noventa y el colapso de la Convertibilidad– no sufrieron modificaciones sustanciales; finalmente, en su dinámica se reprodujeron desequilibrios que comprometieron los objetivos de redistribución del ingreso y de recuperación de márgenes de acción para la política económica.

La posibilidad de llevar adelante un cambio estructural progresivo requiere basarse en la definición explícita de una estrategia y las correspondientes políticas de desarrollo productivo que, en forma simultánea, alienten los procesos de escalamiento o actualización de los productos, procesos y funciones y promuevan un mayor grado de eslabonamiento entre las empresas, las actividades y los sectores. Debe apuntarse a reconstruir un entramado de relaciones productivas que favorezcan el incremento sostenido de la productividad y la creación de nuevos mercados sin comprometer el crecimiento, pero, a la vez, a recrear y consolidar las instituciones sociolaborales que posibiliten alcanzar mejoras distributivas.

Para avanzar en un sendero de desarrollo inclusivo se necesita rediseñar la intervención estatal a nivel mesoeconómico. La Argentina cuenta con un sistema productivo muy diversificado, atravesado por intensos conflictos distributivos y caracterizado por una acotada capacidad para articular –de un modo inclusivo– los intereses de todos los actores involucrados. El tamaño de su población y el acervo de capacidades acumuladas resultan incompatibles con una estrategia de tipo “nicho” y en extremo especializada, al tiempo que la administración de la puja distributiva requiere un alza sistemática y sustancial de la productividad media de la economía y evitar el abuso de las posiciones dominantes.

El desafío radica en avanzar hacia un tejido productivo más denso, complejo e integrado, transformación que no deriva automáticamente del crecimiento agregado. Por el contrario, se trata de un cambio estructural que necesita una intensa acción colectiva en un plano mesoeconómico, porque los obstáculos principales subyacen en los problemas de coordinación y en el tipo de gobernanza que rige las diferentes cadenas de valor. En este sentido, así como resulta evidente que las políticas productivas no tienen suficiente potencia como para compensar las inconsistencias o los desequilibrios macroeconómicos, también salta a la vista que no se puede solo establecer un sistema de incentivos supuestamente favorables y apostar por la coordinación mediante un sistema de precios. La función primordial de las políticas de desarrollo productivo debe ser la intervención sobre la composición sectorial de la producción y la regulación de las relaciones interempresariales e intersectoriales, ahí donde se define cómo se genera, se apropia y se distribuye el ingreso.

Es necesario formular las políticas a partir de objetivos que permitan identificar para cada cadena productiva la trayectoria de transformación requerida para concretar las opciones de escalamiento productivo y de desarrollo de complementariedades. No se trata de pensar la política industrial como una reacción ante fallas de mercado orientada a resolver los problemas de información o coordinación que causa un sistema de precios, ni como intervenciones meramente compensatorias. El corazón de las políticas productivas debe ser la definición del escenario estratégico factible –según las capacidades acumuladas y potenciales– y deseable en función del objetivo de desarrollo inclusivo. Esta es una tarea indelegable del Estado: supone explicitar la estrategia general y definir las metas y trayectorias del cambio estructural buscado.

Dicha estrategia de intervención debería establecer la trayectoria del cambio necesario en los sectores o las cadenas productivas que resulte más conveniente en términos sociales por las externalidades que puede traer aparejadas (véase el diagrama 1). El diagnóstico, organizado en función de los ejes de escalamiento y complementariedad planteados, debe identificar el posicionamiento sectorial (cualquiera de los Ai posibles), lo que supone tomar en cuenta el punto de partida de la intervención a los efectos de alcanzar una zona de mayor calidad dentro de los ejes del cambio estructural deseado (B). En términos generales, el paso de la situación actual de cada uno de los sectores (Ai) al estado virtuoso adoptado como meta (B) se puede dar a partir de acciones en diferentes instancias tecnoproductivas y socioproductivas, y por medio de diferentes impulsos específicos.

Diagrama 1. Trayectorias de cambio estructural y acciones de política

El escalamiento puede plantear la exigencia de producir más eficientemente (escalamiento de los procesos), de orientarse hacia productos de mayor valor unitario (escalamiento de los productos) o de desplazarse hacia tareas que requieran mayores capacidades (escalamiento funcional). También debe tenerse en cuenta que toda destreza que se adquiera y permita desempeñar una función de forma sobresaliente se puede aplicar en distintos sectores (escalamiento intersectorial). En última instancia, el escalamiento procura alejarse de los sectores o las funciones donde la competitividad depende de los costos y las barreras de entrada son acotadas. En particular, el escalamiento funcional puede reducir la vulnerabilidad de la posición competitiva de una firma o sectores, ya que limitarse a cumplir solamente la fase de manufactura restringe la competencia a parámetros asociados con los costos de los factores y transforma el salario en la variable de ajuste. En pocas palabras, para los sectores productivos esta estrategia implica orientarse hacia aquellas actividades o funciones donde puedan demostrar ventajas competitivas no relacionadas con el precio.

El desarrollo y fortalecimiento de complementariedades y encadenamientos productivos se encuentra en la base de la naturaleza sistémica de la competitividad. La creación de complementariedades resulta esencial para mejorar la competitividad de todo el sistema, pues están presentes en el desarrollo de encadenamientos verticales en ambos sentidos (hacia abajo y hacia arriba), así como en vinculaciones horizontales con otros sectores productivos. Constituyen el determinante estructural de los multiplicadores de los procesos de inversión y, por lo tanto, establecen un vínculo directo entre la estructura productiva y el desempeño macroeconómico. Un desarrollo profuso de los encadenamientos aumenta la densidad de la estructura productiva y evita las filtraciones que se producen en el crecimiento cuando este requiere mayores importaciones.

La combinación de objetivos y estrategias de política tiene como meta proponer un sendero virtuoso destinado a incrementar la competitividad sectorial en función de las posibilidades reales de transformación, reconversión o cambio estructural del sector. La meta ideal (B) debe constituir una situación tanto deseable como posible y responder a las potencialidades históricas del sector y a las necesidades específicas del contexto económico. Así, una mejor estructura productiva se traducirá en un mayor número de innovaciones y de encadenamientos –que permitirán difundirlas–; un grado más elevado de escalamiento productivo; la elaboración de bienes y servicios más sofisticados; la incorporación de diseño, tecnología y procesos; una mayor proporción de valor agregado nacional; un mercado laboral de superior calidad y, por consiguiente, la reducción del empleo informal (véase el diagrama 2).

Diagrama 2. Objetivos y estrategias de cambio estructural

Las trayectorias de cambio estructural deseables y factibles para cada cadena o sector dependen de diversos factores propios de la actividad y de otros inherentes al entorno. Por ende, se deberán tomar en cuenta sus características tecnoproductivas generales, las formas de competencia en el plano internacional y la situación productiva. Según este enfoque metodológico, cada uno de los sectores o actividades tendrá una trayectoria específica de expansión, modernización o inclusión. La política pública debe adaptar sus instrumentos y sus modos de intervención a esa particularidad.

Esta redefinición conceptual de la política industrial exige también tomar en cuenta el papel de la demanda como un vector de la industrialización, lo que implica jerarquizar el papel del Estado en tanto fuente de externalidades pecuniarias y reales. En algunos casos, para apalancar los procesos de eslabonamiento y escalamiento con la demanda, tal vez se requiera dar prioridad al acceso a mercados externos, sobre todo a efectos de impulsar la incorporación de diseños sofisticados o materiales más nobles, o de sufragar de la mano de consumidores de ingresos elevados los costos que conllevan estos procesos productivos más complejos. En otros casos, el papel dinamizador de la demanda se puede canalizar por medio de las políticas de ingresos, que habilitan la expansión de la escala potencial mediante la incorporación de nuevos consumidores y la conformación de nuevos mercados. Por supuesto, el gasto público también resulta una potente herramienta para dinamizar los procesos productivos: los planes de viviendas, los gastos en equipamiento para la salud y las inversiones en transporte o energía ofrecen magníficas oportunidades para que los sectores vinculados a la oferta gocen de condiciones aptas para avanzar en las opciones propuestas para canalizar el cambio estructural.

La resolución progresiva de los problemas de especialización entraña impulsar una trayectoria de los sectores, los segmentos o las actividades y, por ende, las empresas hacia un mayor contenido de conocimientos y complementariedades. Estas trayectorias han de ser específicas para cada sector, en el sentido de que permitan en diversos grados, tanto potenciales como factibles, producir efectos de aprendizaje, externalidades y vinculaciones. En la medida en que se recorran estas trayectorias (reconversión y reestructuración del aparato productivo existente) y en que las nuevas actividades tengan la capacidad de ejercer efectos dinámicos de escala, todo el sistema podrá adquirir mayor competitividad. Esta acción supone repensar la intervención pública y las políticas productivas desde otra perspectiva conceptual. La revisión de la última fase de crecimiento industrial sostenido en la Argentina (2003-2015) advierte sobre la insuficiencia de las políticas de estímulo a la demanda agregada y los incentivos indiferenciados a la inversión como únicos instrumentos para orientar las transformaciones buscadas en la oferta productiva.

De este enfoque se desprenden formas de intervención y modos de gestión y diseño de los instrumentos diferentes a los que predominaron en aquel período y, por supuesto, muy alejados de los implementados posteriormente por la administración Macri. Para superar los viejos y recientemente agravados problemas de heterogeneidad social de los que adolece la estructura económica argentina, se requiere de un Estado que, además de recuperar y estimular el crecimiento, tenga la capacidad de intervenir activamente en la definición de un perfil productivo capaz de enfrentar de manera eficaz y sostenida al desafío de alcanzar la equidad y la inclusión social.