| Por María Laura Civale |

Los mapas constituyen una representación acerca de la manera en que un país se proyecta en el plano internacional y se convierten en un reflejo más de sus intereses. Estos se encuentran atravesados tanto por la geografía como por la historia, lo que hace que no permanezcan estáticos a lo largo del tiempo, sino que estén en constante dinamismo, influidos por los cambios mundiales.

El mapa bicontinental de la Argentina, obligatorio por la ley 26.651 desde 2010 y actualizado por la ley 27.557 de 2020, no es la excepción y sus antecedentes históricos se remontan a comienzos del siglo XX, cuando nuestro país comenzó a trazar sus límites en el continente antártico.

El objetivo de este artículo es abordar los principales hitos de la soberanía argentina en la Antártida, contextualizar la negociación por la firma del Tratado Antártico, explicar brevemente el funcionamiento del sistema al cual dio origen y finalmente ensayar algunas consideraciones en relación con los desafíos en el mediano plazo, como nación antártica en el siglo XXI.

Si bien no hay unanimidad respecto de la fecha exacta del descubrimiento de la Antártida –dado que varios países se lo atribuyen–, desde finales del siglo XVIII en la zona austral del Virreinato del Río de La Plata ya se realizaban actividades vinculadas a la caza de focas, lobos marinos y ballenas, que eran implementadas por los “foqueros” que contaban con la autorización del Consulado de Buenos Aires y navegaban mares antárticos. Existía un interés comercial relacionado con el aprovechamiento de estos recursos que fue motivando mayores exploraciones en estas latitudes, dando origen a lo que la historiografía llama la “era heroica” de la Antártida. Y es en este contexto cuando comienza a inscribirse la historia antártica argentina.

En 1902 la expedición sueca dirigida por Otto Nordenksjöld tuvo que esperar un año más para emprender su vuelta desde la Antártida. El buque “Antarctic” que iba en busca de los expedicionarios quedó atrapado en el hielo durante la travesía y terminó hundiéndose en el agua, lo que demoró el retorno y aisló a todos sus integrantes. La particularidad de este hecho es que el argentino José María Sobral, alférez de la Armada, formó parte de la expedición aportando sus conocimientos científicos y el rescate fue realizado por el Estado argentino a través de la corbeta “ARA Uruguay”, comandada por Julián Irízar, que pudo trasladar a todos los expedicionarios a salvo a fines de 1903.

El nacimiento del Sector Antártico Argentino

Tan sólo dos meses después se produjo el suceso que convirtió a nuestro país en el primero en asentarse de forma permanente en la Antártida tras quedar izada la bandera argentina en el continente el 22 de febrero de 1904. El Estado nacional había adquirido las instalaciones meteorológicas de la expedición escocesa a cargo de William Bruce en la Isla Laurie del conjunto de las Orcadas del Sur, donde además instaló una oficina postal. A la fecha, la base científica Orcadas continúa operativa y por este motivo nuestro país es el que posee mayor presencia ininterrumpida en la Antártida.

Este asentamiento no solo estuvo basado en un aspecto científico, dado que tan solo unos días después, el 29 de febrero de 1904, se creó la Compañía Argentina de Pesca (CAP), conformada por capitales argentinos y reconocida por el mismo Estado, cuyas instalaciones se ubicaron en Grytvtiken, situado en la Isla San Pedro del conjunto de las Georgias del Sur.

La CAP fue una empresa ballenera que realizó actividades de caza en la Antártida con capacidad para producir hasta mil barriles diarios de aceite de ballena, un recurso que en aquel entonces servía como combustible y lubricante. Es importante destacar que regían las leyes argentinas y una vez que el Reino Unido tomó conocimiento, envió a sus autoridades y se instaló en la isla bajo el argumento de que todo lo que se ubicaba al sur de Malvinas –zona que usurpa desde 1833 y desde donde se proyecta hacia la Antártida– se convertía en posesión británica (Fontana, 2018). La CAP finalmente dejó de funcionar en 1964.

Estos hitos iniciales fueron consolidando la presencia argentina en el continente antártico bajo el título jurídico denominado “ocupación efectiva”: es uno de los modos de adquirir un territorio en derecho internacional que consiste no solamente en ocupar un sitio, sino demostrar el interés por ejercer soberanía mediante el desarrollo de actos que excedan lo meramente simbólico. La conjunción de la actividad científica y comercial, sumada a la participación activa del Estado a través de rescates y asentamientos oficiales permanentes, fueron dando sustento a una política de Estado que se mantiene vigente.

Posteriormente, el contexto signado por las guerras mundiales trajo aparejado el interés de nuevos países por el continente antártico, lo que se fue traduciendo en la organización de expediciones con el objeto de ocupar el continente y fundamentalmente en la alegación de reclamos de soberanía por parte de siete Estados: Argentina, Chile, Reino Unido, Francia, Noruega, Australia y Nueva Zelanda. De todas las reclamaciones, solamente tres se superponen y corresponden a las de Argentina, Chile y el Reino Unido. Es relevante puntualizar que el reclamo británico comprende totalmente el argentino y gran parte del chileno. Por su parte, los de Argentina y Chile se superponen en menor medida entre sí. La pretensión británica tuvo como antecedente las Cartas Patentes de 1908 y 1917. La confección de la primera comprendía, además de la Antártida argentina y chilena y las Islas Malvinas, parte del territorio continental americano, lo que inmediatamente se tradujo en protestas formales que finalmente se corrigieron en la segunda carta, donde se suprimió esta porción. Este acontecimiento, lejos de parecer aislado o atribuirse a un error de cálculo, permite comprender las pretensiones británicas sobre el Atlántico Sur y la unidad geopolítica que significan las Islas Malvinas y la Antártida.

Fuente: Cancillería Argentina

Antártida Sudamericana

El orden internacional de la Guerra Fría incidió en el establecimiento de un régimen que contuviera a la Antártida, puesto que la contienda bipolar –caracterizada por desarrollar el conflicto en otras áreas del mundo y no necesariamente en los territorios de las dos potencias que estaban en disputa– requirió que esta situación no se trasladara al continente antártico. A este contexto general se suman otros elementos que configuraron la antesala en la discusión del Tratado Antártico.

Por un lado, el problema que suponía la existencia de reclamos de soberanía por parte de diferentes países, ya que su resolución implicaba un complejo trazado de límites y no estaba exento de escalar a un conflicto de mayor envergadura. Por otro , la tensión predominante entre la Argentina y Chile contra el Reino Unido, donde subyacía la superposición de reclamos antes señalada.

Desde mediados de la década de los cuarenta comenzaron a producirse varios sucesos en los cuales las fuerzas argentinas, chilenas y británicas realizaban demostraciones navales y se acercaban a los sitios donde antes había permanecido uno de ellos, retirando los objetos instalados y llegando incluso el Reino Unido a destruir las posesiones de los países sudamericanos en una ocasión.

En el marco de la “Operación Tabarín”, un operativo naval secreto durante la Segunda Guerra Mundial, el Reino Unido pretendió acrecentar su presencia en el Atlántico Sur y para eso organizó el establecimiento de bases y la destrucción de banderas y objetos argentinos, puesto que la presencia argentina se volvía adversa para los intereses británicos (Dodds, 2002). Esta puja decantó en una alianza argentino-chilena, que se materializó en las declaraciones conjuntas de los años 1947 y 1948, donde ambos países acordaron la defensa de sus derechos en la llamada “Antártida sudamericana”, reconociéndose mutuamente los reclamos de soberanía y comprometiéndose a entablar negociaciones para delimitar la porción yuxtapuesta en un futuro.

La situación era de tal magnitud que incluso el Reino Unido llegó a entablar demandas ante la Corte Internacional de Justicia (CIJ) de la ONU contra Argentina y Chile en 1955. En ellas, solicitó que la CIJ declarara que sus títulos de soberanía eran válidos y que las reclamaciones argentina y chilena y sus actos soberanos eran ilegales bajo el derecho internacional, requiriendo que respetaran la soberanía británica y retiraran de esos lugares a toda persona o equipamiento de su nacionalidad (Ferrada Walker, 2015).

En el plano interno, estos hechos condujeron a la jerarquización de la política antártica argentina, principalmente durante los dos gobiernos peronistas, siendo Juan Domingo Perón el mentor de la alianza argentino-chilena anteriormente mencionada y quien llegó a describir en documentos oficiales la importancia de la Antártida como “el magno asunto” de Argentina. En este período se organizaron expediciones científicas y se instaló la mayor cantidad de bases en el continente, muchas de las cuales continúan cumpliendo funciones al día de hoy. Además, en el año 1951 se creó el Instituto Antártico Argentino, el primero en el mundo dedicado a investigaciones antárticas, y que sigue en pie. Un actor destacado en el desarrollo de esta política antártica fue el general Hernán Pujato, quien diseñó varios de estos hechos en un plan para consolidar la presencia argentina en la Antártida.

El Sistema del Tratado Antártico

El contexto descripto llevó a que finalmente se discutiera la regulación de la Antártida a finales de la década de los cincuenta en el marco de lo que se conoció como el Año Geofísico Internacional (AGI), que se desarrolló entre 1957 y 1958. Este evento científico viabilizó la negociación por el Tratado. Entendido como un ámbito de cooperación científica, participaron los siete Estados reclamantes y Estados Unidos, Bélgica, Japón, la Unión de Repúblicas Socialistas Soviéticas (URSS) y la Unión Sudafricana. Existieron distintas ideas en relación a la regulación de la Antártida, que van desde el establecimiento de un condominio internacional hasta la internacionalización del continente, condicionadas por el orden internacional imperante y el conflicto de intereses que representaban los reclamos de soberanía. El objetivo que pretendían principalmente las dos potencias era que el continente estuviera dedicado a la paz y a la ciencia, con el fin de apaciguar cualquier tipo de conflicto. Es importante destacar que la Antártida fue el primer espacio del mundo en lograr la desnuclearización a instancias de la Argentina con el apoyo de Chile.

Tras un mes y medio de debate, las negociaciones entabladas en la Conferencia de Washington concluyeron el 1º de diciembre de 1959, cuando los doce Estados participantes del AGI firmaron el Tratado Antártico. Hay varios elementos que fueron regulados para destacar: los reclamos de soberanía, el ámbito de aplicación espacial, la membresía, el proceso de toma de decisiones y el ámbito de aplicación temporal.

Resuelta la utilización pacífica de la Antártida, el tema más trascendente de las negociaciones fue el tratamiento de las reclamaciones territoriales de los siete Estados implicados y las dos potencias de la época. La resolución se concretó en el artículo 4 del Tratado, también conocido como “cláusula paraguas”, por medio del cual se resguardaron los reclamos de soberanía, estableciendo que ninguna disposición o actividad que se lleve adelante mientras esté vigente el Tratado puede interpretarse como una renuncia o menoscabo a la posición de las partes que los hubieran hecho valer precedentemente, tanto en lo que respecta a las reclamaciones territoriales como a sus fundamentos.

Además, se determinó que no se pueden crear nuevos reclamos o ampliar los existentes al momento de su firma. Por su parte, Estados Unidos y la URSS saldaron esta cuestión al reservarse el derecho de realizar reclamos de soberanía en un futuro. Esta norma fue muy novedosa en la materia y se constituyó en la piedra basal del Tratado, ya que permitió zanjar provisoriamente la discusión por los reclamos de soberanía –que tal como se explicó no dejaron de existir– para regular el continente antártico en un contexto particular. El ámbito de aplicación espacial refiere a la zona geográfica concreta donde rige el Tratado, en este caso comprende todo lo que se halla al sur del paralelo 60º Sur, incluidas las barreras de hielo que flotan alrededor del continente.

En lo concerniente a la membresía, el Tratado reconoce dos tipos de Estados Parte que lo integran: las Partes Consultivas y las Partes Adherentes. El primer grupo está conformado por los doce Estados que firmaron el Tratado y por aquellos que posteriormente adquirieron esta categoría, ascendiendo en la actualidad a veintinueve países.

La característica que comparten estos Estados es que llevan adelante actividades científicas de relevancia en el continente a través de la implementación de programas científicos y el establecimiento de bases. El segundo grupo lo componen los Estados que simplemente adhieren al Tratado, pero no desarrollan tareas científicas preponderantes, alcanzando a veinticinco países. La diferencia entre los dos grupos radica sustancialmente en el proceso de toma de decisiones. La instancia de mayor importancia en lo que respecta al funcionamiento del Tratado está dada por las Reuniones Consultivas del Tratado Antártico (RCTA), donde se abordan los distintos temas que hacen al continente y se adoptan medidas, decisiones y resoluciones (las primeras son jurídicamente vinculantes).

Las Partes Consultivas participan con voz y voto, mientras que las Partes Adherentes simplemente contribuyen en las deliberaciones. Para que una medida resulte aprobada debe contar con el consenso de todas las Partes Consultivas y para que entre en vigencia debe ser adoptada por todas las Partes Consultivas conforme a sus ordenamientos jurídicos. Estas particularidades han provocado algunas críticas a lo largo del tiempo al asociar al Tratado a un “club selecto”. Sin embargo, cualquier Estado puede adherir a sus disposiciones y formar parte, pudiendo alcanzar un estatus mayor al reunir las condiciones necesarias para constituirse como Parte Consultiva. A lo largo del tiempo, las RCTA se consolidaron como el principal mecanismo donde se fueron discutiendo otras temáticas que no habían sido contempladas al momento de firmarse el Tratado en 1959.

Desde entonces, se adoptaron otros instrumentos jurídicos que lo complementaron: la Convención para la Conservación de las Focas Antárticas (1972), la Convención sobre la Conservación de los Recursos Vivos Marinos Antárticos (1980), el Protocolo sobre Protección del Medio Ambiente con seis anexos (1991) y el Acuerdo de Sede para la Secretaría del Tratado Antártico (2004), situada en Buenos Aires. Cabe señalar que en 1988 se adoptó la Convención para la Reglamentación de las Actividades sobre Recursos Minerales Antárticos, pero no entró en vigencia al no reunir el número de ratificaciones necesarias.

Este conjunto de normas dio origen a lo que actualmente se conoce como Sistema del Tratado Antártico (STA) y significa que las disposiciones de todos los instrumentos mencionados deben entenderse de manera congruente entre sí.

En lo que respecta al ámbito de aplicación temporal, es decir, si el Tratado rige durante algún tiempo determinado, es importante destacar que no tiene una fecha de terminación concreta. Por ende, sigue vigente mientras los Estados Parte lo sostengan. Sin embargo, se prevén procesos de revisión y enmienda según se pretenda revisar el funcionamiento del Tratado o modificar su contenido, respectivamente. Para cada instrumento que integra el STA rige un procedimiento distinto. Suele mencionarse el año 2048 como una fecha crucial de cara al futuro de la Antártida; concretamente, en ese año los Estados podrán optar si revisan el Protocolo de Medio Ambiente y en dicho marco una eventual modificación. Para que opere, se requerirá una doble mayoría que incluye a las tres cuartas partes de los Estados que eran Partes Consultivas en el momento de la adopción del Protocolo. La relevancia de este escenario se vincula con que el Protocolo, como contracara de la fallida Convención antes mencionada, prohibió expresamente la explotación de los recursos minerales permitiendo solo la investigación científica. Por lo tanto, el análisis de las tendencias que se vislumbran alrededor de la actividad relacionada con los minerales deviene sustancial en el mediano plazo.

El STA logró ajustarse a lo largo del tiempo en función de los cambios que se produjeron en el orden internacional adoptando nuevas regulaciones abordadas puertas adentro.

En la actualidad, los elementos más importantes de un Estado en la Antártida están dados por la ciencia, la diplomacia y las Fuerzas Armadas. En las últimas décadas se han potenciado varias actividades como el turismo, la bioprospección y la pesca. Asimismo, han surgido nuevos actores estatales y no estatales dentro del STA que comienzan a tener mayor gravitación en las decisiones. Entonces, resulta indispensable el estudio de la Antártida dentro del contexto internacional actual, caracterizado por nuevas reconfiguraciones de poder y tendencias vinculadas a los recursos naturales, dado que este continente nunca estuvo ajeno a los cambios mundiales y su regulación es el resultado de uno en concreto. En el escenario antártico, además de la preeminencia que tienen las potencias (overall powers), se destaca la presencia de otros Estados que cuentan con capacidades específicas (issue specific power) y cuya participación ha sido relevante para mantener el STA (Colacrai, 2013).

Conclusiones

En este sentido, y para finalizar, resulta pertinente mencionar que la dimensión bicontinental de la Argentina es una característica que debe plasmarse siguiendo la política de Estado que nuestro país sostiene desde 1904 y donde el mapa bicontinental resulta una hoja de ruta no solo para el continente blanco, sino en su relación con el resto de los espacios en disputa y en cooperación con el resto de la región sudamericana que participa en el STA.

El fortalecimiento de foros regionales como RAPAL –donde están nucleados los Estados sudamericanos–, la integración y el desarrollo del resto del país con la Patagonia, la inversión en ciencia y en Defensa, así como la especialización de la diplomacia, son factores de relevancia para acrecentar la posición de la Argentina dentro del STA; de manera que, en el marco de eventuales modificaciones que surjan en el continente, cuente con los elementos indispensables para defender los intereses nacionales, en su conjunto con una región enlazada geográfica e históricamente con la Antártida.

Referencias bibliográficas

COLACRAI, Myriam, “La Política Antártica Argentina y su compromiso con el Tratado Antártico” en Boletín Naval (Buenos Aires), N° 836, 2013.
Disponible en: https://www.centronaval.org.ar/boletin/BCN836/bcn836.html
DODDS, Klaus, Pink Ice, Britain and the South Atlantic Empire, Londres/Nueva York: I. B. Tauris, 2002.
FONTANA, Pablo Gabriel, La pugna antártica, el conflicto por el sexto continente 1939-1959, 1ª ed, 1ª reimp., Guazuvirá Ediciones, Buenos Aires, 2018.
FERRADA WALKER, Luis Valentín, “La Antártica ante la Corte Internacional de Justicia: A 60 años de los casos Reino Unido c. Chile y Reino Unido c. Argentina” en Revista Tribuna Internacional, Vol. 4, N° 7, 2015.
Disponible en: https://tribunainternacional.uchile.cl/index.php/RTI/article/view/36984

Páginas web

Dirección Nacional del Antártico/Instituto Antártico Argentino: https://www.cancilleria.gob.ar/es/iniciativas/dna
Fundación Marambio: https://www.marambio.aq/
Reunión de Administradores de Programas Antárticos Latinoamericanos (RAPAL): http://www.rapal.org.ar/
Sistema del Tratado Antártico: https://www.ats.aq/