| Por Martín Burgos |

La discusión por la recaudación de los impuestos al comercio exterior es una parte constitutiva de la Argentina que expresa la forma en que nos insertamos en el mundo y los debates sobre cuál es el mejor régimen de acumulación para el país.

La estructura impositiva guarda relación con la forma en que se acumula capital en un momento dado, y la misma sirve para la reproducción económica del Estado: de los impuestos depende su supervivencia (López, 2003). Lo anterior nos ofrece dos maneras de ver la reforma tributaria: se puede percibir como una propuesta destinada a mejorar las condiciones de vida de la población y por ende modificar el modelo de acumulación, es decir, mirarlo de forma exógena a lo económico. Alternativamente, se la puede ver como un proceso endógeno, en el cual los cambios en la producción y distribución del ingreso implican modificaciones impositivas que, con los vaivenes de la puja distributiva, se van convirtiendo en modificaciones estructurales en la forma de recaudar del Estado. En este artículo iremos navegando entre ambos enfoques para analizar las retenciones a las exportaciones como impuesto, expresando una ruptura en el régimen de acumulación de principios de siglo. Es decir, como parte de una reforma tributaria, y por lo tanto objeto de disputas distributivas desde entonces. Paradójicamente, las retenciones a las exportaciones no estaban presentes en la agenda progresista durante la Convertibilidad, o lo estaban de forma muy marginal, porque se descartaba la devaluación como opción.

La presencia de un tributo fiscal o cuasifiscal a las exportaciones de granos empezó a tener una gran relevancia a partir de la decadencia del modelo agroexportador durante los años treinta. La versión actual de las retenciones a las exportaciones se deriva de una conceptualización de Marcelo Diamand para una problemática concreta que emergió al calor del modelo de industrialización por sustitución de importaciones: la estructura desequilibrada que surgía de las diferencias de productividad entre sector agropecuario y sector industrial y que no podían converger. Las retenciones permitían compatibilizar un tipo de cambio alto que protegiera a la industria de la competencia internacional, y un tipo de cambio bajo que permitiera mejorar los salarios en términos del precio de los alimentos. La “devaluación compensada”, llevada primero a cabo por el ministro Krieger Vasena en 1967, tenía por objetivo mejorar la competitividad industrial sin generar la inflación que suele afectar las devaluaciones clásicas en la Argentina (Diamand, 1973).

Con la convertibilidad se fueron reduciendo o eliminando los impuestos al comercio exterior, entre los cuales las retenciones a las exportaciones fueron desapareciendo del debate público que por entonces pasaba por los efectos del neoliberalismo en los indicadores de pobreza y desempleo. El principal cambio impositivo que ocurrió en el año 2002 fue la reaparición de ese impuesto (junto al “impuesto al cheque”) que se fue afirmando en función de su eficacia recaudatoria a lo largo del siglo XXI (López Acotto et al., 2016), convirtiéndose en una fuente de debate público muy importante por sus efectos distributivos en la Argentina. Si comparamos la estructura tributaria de 1996/98 con la de 2011/13, vemos que se reduce el peso de los impuestos a los bienes y servicios (principalmente el IVA) y se incrementan los demás: comercio exterior, impuestos patrimoniales, impuesto a los ingresos y seguridad social, dando cuenta de una verdadera reforma impositiva progresista en los hechos realizada por los sucesivos gobiernos hasta 2015 (Otero e Iñiguez, 2015).

El cambio en el régimen de acumulación que posibilitó el abandono de la Convertibilidad conllevó a modificaciones en la forma de recaudar impositivamente, con un sesgo de mayor progresividad muy marcado. De esa forma, tanto por motivos políticos como por necesidad económica, durante el kirchnerismo se fue diseñando una reforma tributaria que no dijo su nombre, en la cual las retenciones a las exportaciones tuvieron enorme relevancia. Tanto es así que gran parte de la disputa distributiva de los últimos veinte años pasó por los derechos de exportación, incrementándose en períodos de mayor fuerza política del peronismo, y reduciéndose en los momentos culminantes del neoliberalismo tardío.

Si bien se puede comparar la devaluación compensada de 2002 con la propuesta de Marcelo Diamand, el contexto internacional empezaba a ser distinto. En efecto, más allá del problema de competitividad puntual que conocía la industria en ese momento (que no se debía únicamente al tipo de cambio), el mundo entraba en un período de mejora de los precios de los commodities que iría modificando el sentido macroeconómico de las retenciones. En efecto, los incrementos de precios internacionales tenían los mismos efectos sobre los precios internos que cualquier devaluación, implicando incremento de los precios de los bienes exportables.

El fenómeno del boom de commodities impactó sobre la inflación de los alimentos de los países importadores (Chandrasekhar y Gosh, 2012) pero también sobre los países exportadores. En el caso argentino, los incrementos del precio de la soja en dólares de 2007/2008 fueron coincidentes con el incremento de las variaciones de precios, especialmente de los precios de los alimentos. En efecto, en un contexto de suba del precio internacional de la soja de 80% interanual en 2007, la inflación local de alimentos llega a subir 40% interanual, arrastrando la inflación general a niveles cercanos al 30%, en el marco de un tipo de cambio “planchado” hasta septiembre 2008. Con la crisis financiera, cae el precio de la soja del orden de 30% interanual en 2009, se incrementa el tipo de cambio 25% y la inflación general se reduce hasta 12%. Luego volverán nuevos incrementos del precio de la soja que alcanzarán 40% en 2011, empujando al alza la inflación general a niveles de 25% promedio, llegando la inflación de alimentos a tener picos de 35 por ciento.

La pospandemia trajo una situación similar, en la cual diversos factores se han congeniado para incrementar los precios internacionales y generar preocupación por la inflación en todos los países. Para la Argentina, que venía con niveles de 50% de inflación heredados del gobierno de Mauricio Macri, todo se hace más difícil y se vuelve a hablar de las retenciones a las exportaciones como una herramienta para frenar la inflación, pero también como una forma de incrementar la recaudación y lograr los objetivos negociados con el FMI.

La recaudación de las retenciones a las exportaciones depende de varios factores, como la alícuota, la cantidad de productos involucrados, la evolución de los precios internacionales, el tipo de cambio y el volumen exportado. Luego de los picos del 2003 y del 2008, las retenciones empiezan a perder participación en el total de la recaudación entre 2010 y 2018. La tendencia a la apreciación real del peso parece tener influencia a lo largo del período sobre la participación de las retenciones en el total recaudado, por el mayor peso que le otorga al mercado interno en la economía. En efecto, al mejorar los ingresos por el efecto de la apreciación cambiaria, la participación de los impuestos al mercado interno empieza a crecer. Por otro lado, la apreciación real del peso tiene por efecto la reducción en el valor en pesos de las exportaciones, lo cual incide también sobre la reducción de la recaudación por retenciones.

En un análisis más desagregado, podríamos ver que la caída de la recaudación del impuesto entre 2010 y 2018 se debe en parte a una reducción en la recaudación sobre el complejo sojero, pero también a la caída de la recaudación sobre otros sectores (por reducción de las exportaciones de hidrocarburos y otros productos agropecuarios). Si nos quedamos con la recaudación por retenciones a las exportaciones al complejo sojero, vemos que a pesar del aumento de los precios internacionales la participación del impuesto en el total va cayendo paulatinamente desde 2008 (sin que se modifique la alícuota del impuesto). A partir de 2014, la reducción del precio de la soja impacta en la recaudación de forma clara. Entre 2016 y 2018, la caída en la recaudación se debe esencialmente a la reducción en la alícuota del impuesto, en un contexto de precios internacionales estancados. Se puede estimar que se perdieron 20.000 millones de pesos (corrientes) de recaudación en 2017, y otros 15.000 millones en 2018, explicado únicamente por la reducción en la alícuota de las retenciones al complejo sojero.

Desde 2018, la recaudación por retenciones empieza a crecer de nuevo por dos fenómenos: por un lado, las retenciones a las exportaciones son un impuesto que incrementa su recaudación en caso de devaluación, aunque esta genere un efecto contractivo. Por lo tanto, las sucesivas devaluaciones han incrementado su peso relativo en el total de los tributos. Por otro lado, el incremento de las alícuotas al complejo sojero y la generalización de los impuestos a las exportaciones en 3 y 4 pesos por dólar exportado (alrededor de un 10%) hacen que se amplíe la base.

Con el cambio de gobierno en diciembre de 2019, se vuelve a modificar el esquema de retenciones a las exportaciones, volviendo a su espíritu inicial de desconectar los precios de los alimentos locales de los precios internacionales. Alentado por las necesidades de incrementar la recaudación, pero también anticipando el incremento en el tipo de cambio de 2020, el gobierno incrementó progresivamente las retenciones a las exportaciones que llegarán hasta 33% para el complejo sojero, con alícuotas inferiores en otros productos de exportación y fue eliminándolas en las economías regionales y otros sectores industriales y de servicios.

Los incrementos de precios ocurridos en 2021 y 2022, producto de la pandemia y de la guerra entre Rusia y Ucrania, son comparables con los ocurridos entre 2006 y 2008. Esto implicó un incremento notable de la participación de las retenciones en la recaudación durante el gobierno de Alberto Fernández, llegando a 10% del total recaudado en el primer semestre del 2021: niveles que no se habían registrado desde el segundo trimestre de 2014. Ante los problemas inflacionarios que conoce el gobierno, se propuso el incremento de la alícuota de las retenciones y otras medidas de similar impacto (fideicomiso del trigo, impuesto a las utilidades extraordinarias). La captación de la renta extraordinaria, derivada de un incremento de precio de los alimentos, sigue siendo uno de los ejes distributivos de la Argentina y en la cual las retenciones son esenciales.

En conclusión de lo expuesto, vimos que la implementación de las retenciones a las exportaciones fue una herramienta impositiva muy poderosa y que fue objeto de mucho debate. Más allá de las cuestiones ideológicas que la acompañaron, queda claro que ningún gobierno puede renunciar a esa recaudación sin sufrir consecuencias fiscales importantes. En ese sentido, la merma de la recaudación por retenciones a las exportaciones entre 2012 y 2019 coincidió con un estancamiento de la economía argentina, que puede deberse tanto a factores políticos (stockeo de granos en el último período del gobierno de Cristina Fernández de Kirchner) o a errores conceptuales en el manejo de la política tributaria (excesiva reducción de la alícuota realizada por el gobierno de Mauricio Macri). Pero también puede ser indicativo de los problemas de acumulación de capitales que vive la Argentina desde 2011, en el cual el estancamiento de las exportaciones resulta un aspecto relevante.

Si bien sigue debatiéndose acerca de la eficacia de las retenciones como herramienta para evitar la inflación importada por el boom de los precios de los commodities del período 2006/08 y en la actualidad, no queda duda de que su eficacia como herramienta de recaudación es poderosa y su impacto distributivo es relevante cuando la renta agropecuaria es abundante. En ese sentido, su implementación en 2002 constituyó una reforma tributaria de importancia, que acompañó un nuevo régimen de acumulación en el cual las exportaciones tenían una impronta muy importante para poder crecer sin endeudarse. En ese sentido, las retenciones a las exportaciones sirvieron en gran medida para pagar la deuda externa generada durante los años noventa, de forma que hubo una distribución de la renta agropecuaria (y petrolera en un primer momento) hacia el sector financiero, pero dejando espacio para que los impuestos recaudados sobre un mercado interno cada vez más fortalecido pudiesen dedicarse a generar las políticas necesarias para una reindustrialización y a mejoras de las condiciones de vida de la población. Los datos que mostramos parecieran indicar que los límites de esa dinámica se dieron cuando los impuestos a la exportación quedaron desfasados respecto de los impuestos recaudados en el mercado interno, indicando a la vez problemas en el sector externo y en la consistencia macroeconómica.

Referencias bibliográficas

Diamand M. (1973) Doctrinas económicas, desarrollo e independencia. Ed. Paidós.
Chandrasekhar C.P. y Gosh J. (2012) “Addressing the global food crisis: causes, implications and policy options” AUGUR Working paper Nº 7.
López R. (2003) “Imponernos. Progresividad y recaudación en el sistema tributario argentino”. Ediciones del CCC.
López Acotto A., Martínez C., Mangas M. y Paparas R. (2016) “Finanzas públicas y política fiscal. Conceptos e interpretaciones desde una visión argentina”. Universidad Nacional de General Sarmiento
Otero A. e Iñiguez A. (2015) “Elementos para una reforma tributaria en la Argentina”. Universidad Nacional de Moreno.