| Por Diego Born, Enrique Delamónica y Alberto Minujín |

Además de los autores de este trabajo, han participado en diferentes instancias de esta investigación la Lic. Victoria Colamarco (UNICEF TACRO), el Lic. Néstor López (SITEAL), la Lic. Vanesa D’Alessandre (SITEAL), la Lic. Nancy Montes (FLACSO Argentina y Demographia) y el Dr. Dario Hermo (UNLP).

El 80 por ciento de la población de América latina y el Caribe reside en áreas urbanas. Además, el predominio urbano es de larga data: ya en 1962 se superó la barrera del 50%, umbral que a nivel global fue traspasado recién en 2008.

No obstante, las condiciones de vida de las poblaciones urbanas distan de ser equitativas, más aún en una región caracterizada por su alta desigualdad. Además, los niveles de privaciones en el acceso a servicios de calidad derivados de la pobreza y los bajos ingresos tienen mayor impacto cuantitativo y cualitativo entre los niños, niñas y adolescentes (NNyA), lo que repercute negativamente en la efectiva satisfacción de sus derechos. Así, si es cierto que los niños que residen en las zonas urbanas están en promedio en mejor situación que quienes lo hacen en áreas rurales, no es menos cierto que millones de NNyA de zonas urbanas subsisten en condiciones de pobreza y exclusión, sin poder acceder a las “ventajas urbanas”.

La producción de estudios sobre pobreza, desigualdad e infancia en el mundo, y en la región, es heterogénea y se ha incrementado en los últimos años. Lo mismo ha sucedido con los estudios urbanos, especialmente a partir del impulso del Programa de Naciones Unidas para los Asentamientos Humanos (ONU-Hábitat), donde las condiciones de las viviendas y los barrios precarios, principalmente en lo que hace a infraestructura y acceso a servicios, merecen una atención prioritaria. Con metodologías diversas y alcance acotado, otros estudios sobre las condiciones de vida urbana se han centrado en la segregación, la discriminación, la criminalidad, la violencia y la falta de visión política con un enfoque estratégico en el mediano y largo plazo.

Sin embargo, a pesar de la creciente preocupación sobre el tema de la pobreza infantil, y de los análisis sobre calidad de vida y el bienestar de los niños en los países en desarrollo, especialmente en América latina, la información cuantitativa suele ser escasa y los análisis habitualmente se centran en las diferencias entre las poblaciones rurales y urbana, entre los países o las regiones de un mismo país y, en menor medida, en cuestiones étnicas. De esta manera, resulta poco explorado en qué grado afectan y cómo se distribuyen las desigualdades que enfrentan las niñas y los niños pobres urbanos.

En este marco, el presente artículo surge de un estudio de alcance más amplio realizado por los autores, en conjunto con la Oficina Regional para América Latina y el Caribe de UNICEF, que pretende comenzar a saldar esta cuenta pendiente. La información analizada surge de encuestas de condiciones de vida a hogares producidas por las oficinas nacionales de estadística de una veintena de países (cedidas, ya estandarizadas, por el SITEAL), así como de otras encuestas realizadas en algunos países de la región, como Demographic Health Survey (DHS) y Multiple Indicator Cluster Surveys (MICS3). Se han utilizado las fuentes más recientes disponibles, en todos los casos correspondientes al último lustro.

Esta revisión sistemática de la evidencia empírica cuantitativa, que permite caracterizar las actuales desigualdades intraurbanas entre los NNyA de los países de América latina en el acceso y cumplimiento de los derechos que hacen al bienestar infantil (salud, educación y protección), señala no sólo cuál es el impacto de la desigualdad al interior de cada país y entre los mismos, sino también aquellos temas en los que las desigualdades son más pronunciadas. Consideramos que este conocimiento constituye un imperativo para la promoción y el diseño de políticas y programas dirigidos a reducir las inequidades entre los niños, niñas y adolescentes de la región y avanzar en la realización de sus derechos en una sociedad incluyente.

Los niveles de precariedad en las condiciones de vida urbana

En los últimos años ha aumentado la preocupación por analizar la pobreza desde una perspectiva multidimensional. A nivel global pueden mencionarse los estudios de la Universidad de Bristol tendientes a desarrollar un enfoque de privaciones múltiples que dé cuenta de la pobreza en los países en desarrollo. A nivel regional vale rescatar los ya clásicos aportes de la CEPAL en el análisis combinado de los métodos de las necesidades básicas insatisfechas y de las líneas de pobreza por ingresos, y más recientemente, junto con UNICEF, en la medición de la pobreza infantil en base a la reformulación del modelo de privaciones múltiples de Bristol.

Retomando estos avances, la metodología utilizada por nuestra investigación, en primer término clasifica a los NNyA de las áreas urbanas en niveles de precariedad en función de sus condiciones de vida, definidas en relación a las características generales de la vivienda, la disponibilidad de ingresos corrientes y el clima educativo del hogar (figuras 1 y 2). Esta clasificación está definida por una parte por el marco analítico y, por otra, con las alternativas que brindan los indicadores incluidos en las fuentes de datos utilizadas.

Figura 1. Dimensiones consideradas para la clasificación de los NNyA urbanos según nivel de precariedad

Figura 2. Clasificación de los NNyA urbanos según nivel de precariedad

Figura 3. Distribución de los NNyA según área de residencia y distribución de los NNyA de áreas urbanas según nivel de precariedad por país. América Latina y el Caribe, circa 2009 (en %)

Fuente: Encuestas a hogares oficiales y MI CS3. Los países aparecen ordenados de acuerdo al porcentaje de NNyA urbanos en hogares con alta precariedad.

De esta manera para las áreas urbanas se definen tres subgrupos: alta, mediana y baja precariedad. Esto permite analizar el nivel de inequidad que afecta a la infancia en estos grupos. Como muestra la Figura 3, tres de cada diez NNyA de las zonas urbanas de la región viven en condiciones de alta precariedad (29%), mientras que una proporción similar lo hace en condiciones de precariedad media (27,6%), y poco más de dos de cada cinco NNyA residen en hogares con precariedad baja (43,4%). Resultan evidentes las diferencias entre los países que conforman la región. En un primer grupo, de cinco países (los del Cono Sur más Costa Rica y Panamá), menos del 20% de la infancia y adolescencia urbana viven en condiciones de alta precariedad. Un segundo grupo, conformado por seis países entre los que se cuentan México, Brasil y Colombia, los más poblados de la región, muestra valores intermedios (entre 20% y 40%). Finalmente, en seis países (la mayoría de los centroamericanos, más Bolivia y Paraguay) el porcentaje de NNyA en condiciones de alta precariedad supera el 40 por ciento.

El impacto de las desiguales condiciones de vida en los derechos de los niños, niñas y adolescentes

En esta sección se analizan las disparidades intraurbanas entre los grupos de NNyA con mejores y peores condiciones de vida (precariedad) para un grupo de indicadores que dan cuenta de distintas dimensiones del bienestar infantil y muestran diferentes situaciones entre los países de la región. Cabe señalar que en la investigación realizada por los autores se analizan, en total, dos decenas de indicadores.

Como herramienta sintética, se privilegia la comparación a través de brechas relativas, es decir, de la relación entre la incidencia observada en el grupo de NNyA con alta precariedad y la incidencia observada en el grupo con baja precariedad. Por ejemplo, si entre los adolescentes urbanos del país A que provienen de hogares con alta precariedad el 20% no se encuentra asistiendo a la escuela y ello ocurre con el 5% de quienes integran hogares con baja precariedad, la brecha relativa indicará que es cuatro veces (20%/5%=4) más probable hallar un adolescente no escolarizado dentro del grupo de adolescentes con alta precariedad que dentro del grupo de baja precariedad.

Niños y niñas sin vacuna contra el sarampión

Casi uno de cada diez niños y niñas de 18 a 48 meses que habitan en el conjunto de países de la región que cuentan con encuestas DHS o MICS no está vacunado contra el sarampión. Este nivel es similar en zonas rurales y urbanas. Sin embargo, al interior de las áreas urbanas las diferencias son destacadas: la falta de vacunación contra esta enfermedad afecta al 11,1% de los niños y niñas de 18 a 48 meses que integran hogares con alta precariedad, en tanto que esto ocurre con el 7,9% de quienes provienen de hogares con baja precariedad. En otras palabras, hay un 41% (o sea una brecha relativa de 1,41) más de niños y niñas sin vacunar contra el sarampión entre aquellos que integran los hogares más pobres que entre aquellos que habitan en hogares sin precariedad. En todos los países, la brecha intraurbana es siempre superior a la brecha rural/urbana.

En Bolivia y República Dominicana se verifican los mayores niveles de disparidad intraurbanos; en el último de estos países, además, se registran, junto con Perú, los mayores porcentajes de falta de vacunación en áreas urbanas (14,5% y 15,4%, respectivamente).

Figura 4. Niños y niñas de 18 a 48 meses. Porcentaje que no fue vacunado contra el sarampión por área de residencia y por nivel de precariedad en áreas urbanas, y brecha rural-urbano e intraurbano. Países de América Latina y el Caribe, circa 2009

Fuente: DHS & MICS3.

Figura 5. Adolescentes de 14 a 17 años (que no finalizaron sus estudios secundarios) que no asisten a la escuela: brechas relativas rural/urbana e intraurbana. América Latina y el Caribe, circa 2009

Fuente: Encuestas a hogares oficiales y MICS3.

Adolescentes no escolarizados

Entre los adolescentes en edad de asistir a la escuela secundaria, uno de cada ocho (12,4%) no concurre a un establecimiento de educación formal. En las zonas rurales, esta situación se presenta en uno de cada cinco adolescentes (20,7%), mientras que en las zonas urbanas alcanza sólo a la mitad, uno de cada diez (9,7%). Sin embargo, en las zonas urbanas la proporción de adolescentes en condiciones de alta precariedad que no están escolarizados (16%) es tres veces superior a la que se registra entre los adolescentes en condiciones de baja precariedad (5,5%). Paraguay, Panamá y, en menor medida, Bolivia son los únicos países en que la brecha relativa rural/urbana es superior a la brecha intraurbana.

Costa Rica, Guatemala, Honduras, El Salvador y la Argentina presentan los mayores niveles de disparidad relativa al interior de las áreas urbanas. Costa Rica y la Argentina, países con niveles relativamente bajos de adolescentes en hogares con alta precariedad, muestran una incidencia en zonas urbanas menor al promedio regional, En los tres países restantes, en cambio, el porcentaje de adolescentes en condiciones de alta precariedad es elevado, al igual que la proporción que no se encuentra escolarizada.

La proporción de adolescentes urbanos no escolarizados en México es de las más altas de la región (18,1%, valor similar al observado en los países centroamericanos más pobres), aunque la disparidad intraurbana (2,71) allí es apenas inferior a la media regional (2,91).

Adolescentes que no estudian ni son económicamente activos

En la región, el 8,1% de los adolescentes de 14 a 17 años (que no finalizaron el nivel secundario) no estudia ni trabaja o busca trabajo, y si bien la proporción que se encuentra en esta situación en las zonas rurales (11,8%) es similar a la registrada entre la población de adolescentes urbanos con alta precariedad (11,8%), la brecha relativa intraurbana es sustancialmente mayor a la brecha rural/urbana (tres veces y algo menos de dos veces, respectivamente). Esta situación, con menor o mayor intensidad, se replica en casi todos los países, a excepción de Paraguay, Guatemala y, en menor medida, Colombia.

La desigualdad intraurbana más marcada se observa en El Salvador, en tanto que un amplio grupo de países muestra valores por encima del promedio regional, especialmente tres de los países con menores niveles de NNyA con alta precariedad: Chile, Argentina y Costa Rica. En Honduras y Nicaragua se registran las mayores proporciones de adolescentes de zonas urbanas que no estudian ni trabajan o buscan trabajo, el primero con una desigualdad intraurbana superior a la media y el segundo con la situación contraria. Paraguay y Bolivia, dos de los países más pobres de la región, combinan bajos porcentajes de adolescentes en esta situación y baja desigualdad intraurbana en relación a la media.

Cabe señalar que la contraparte de los adolescentes que no estudian ni son económicamente activos son aquellos que sólo se dedican a estudiar, pero también aquellos que trabajan y estudian y aquellos que sólo están insertos en el mercado de trabajo. El trabajo adolescente es especialmente destacado en las áreas rurales y en los países con mayores niveles de precariedad. Por lo tanto, la mayor disparidad intraurbana observada en los países del Cono Sur así como la relativamente baja prevalencia de adolescentes que no estudian ni trabajan o buscan trabajo en países como Bolivia, Paraguay o Perú se explica por la participación diferencial de los adolescentes en el mercado de trabajo.

Figura 6. Adolescentes de 14 a 17 años que no finalizaron sus estudios secundarios. Porcentaje que no estudia ni es económicamente activo por área de residencia y nivel de precariedad en áreas urbanas. América Latina y el Caribe, circa 2009

Fuente: Encuestas a hogares oficiales.

Nupcialidad y maternidad de mujeres adolescentes

Como muestra la Figura 7, una de cada cinco mujeres de 15 a 19 años de la región vive (casada o unida) o ha vivido (divorciada, separada o viuda) en pareja, ya sea legalmente o de hecho. En las áreas rurales esta proporción se incrementa hasta el 26,2%, mientras que en las áreas urbanas este valor desciende a 16,6%, lo que implica una probabilidad de hallar una mujer viviendo en pareja en las áreas rurales un 59% mayor que en las áreas urbanas. Sin embargo, aquí también la desigualdad intraurbana es mayor que la rural/urbana: entre las adolescentes en condiciones de baja precariedad esta proporción (11,9%) es apenas la mitad del registrado entre las adolescentes con alta precariedad (24%).

Figura 7. Mujeres adolescentes de 15 a 19 años que viven o vivieron en pareja (legal o de hecho). Porcentaje con al menos un hijo o embarazada al momento de la encuesta por área de residencia y por nivel de precariedad en áreas urbanas y brechas relativas rural-urbano e intraurbana. América Latina y el Caribe, circa 2009

Fuente: Encuestas a hogares oficiales y MICS3.

Solo en Panamá y Guatemala la brecha entre zonas rurales y urbanas es mayor que la brecha intraurbana, en tanto que en Colombia, Ecuador y República Dominicana estos valores son similares. En el resto de los países, las diferencias intraurbanas son mayores, especialmente en Bolivia, Uruguay, Honduras y El Salvador.

En términos generales, en los países con bajo porcentaje de población urbana con alta precariedad la incidencia es inferior a la media, aunque la desigualdad intraurbana se ubica, a excepción de Chile, levemente por encima del promedio regional. Con excepciones, como el caso de Bolivia, lo contrario ocurre en la mayoría de los países más pobres.

Lógicamente, la maternidad adolescente se encuentra ligada a la nupcialidad temprana. En la Figura 8 se presenta el análisis de este tópico (considerando a aquellas adolescentes mujeres que sean madres o estén embarazadas al momento de ser encuestadas) en los países con encuestas DHS o MICS, que permiten abordar el tema: casi una de cada seis adolescentes mujeres de 15 a 19 años (15,4%) tuvo al menos un hijo o estaba embarazada.

Figura 8. Mujeres adolescentes de 15 a 19 años. Porcentaje con al menos un hijo o embarazada al momento de la encuesta por área de residencia y por nivel de precariedad en áreas urbanas, y brecha rural-urbano e intraurbano. Países de América Latina y el Caribe, circa 2009

Fuente: Encuestas a hogares oficiales y MICS3.

Esto se verifica en el 21,3% de las adolescentes de zonas rurales y en el 13,2% de las de zonas urbanas, lo que da cuenta de una brecha entre áreas de 1,63 veces o, dicho de otro modo, de una probabilidad 63% mayor en el caso de las zonas rurales.

Nuevamente, la brecha intraurbana se revela superior a la distancia relativa entre áreas rurales y urbanas. Al interior de las zonas urbanas la brecha alcanza 2,42 veces, puesto que el 20,2% de las adolescentes que viven en condiciones de alta precariedad tuvo hijos o está embarazada (valor similar al promedio de las áreas rurales), frente al 8,3% de las adolescentes que viven en condiciones de baja precariedad. La mayor brecha intraurbana, no muy superior al promedio del conjunto, se observa en República Dominicana, país donde también se encuentra el mayor porcentaje de mujeres adolescentes con hijos o embarazadas.

Reflexiones finales

Tres de cada cuatro niños, niñas y adolescentes de América latina y el Caribe residen en áreas urbanas y, de acuerdo con la clasificación realizada en este estudio, tres de cada diez niños, niñas y adolescentes urbanos de la región residen en hogares con alta precariedad en sus condiciones de vida, lo que en términos absolutos representa alrededor de 45 millones de NNyA. De este modo, en la región, la cantidad de población infantil urbana viviendo en condiciones de alta precariedad resulta similar al total de NNyA viviendo en áreas rurales, lo cual señala la imperiosa necesidad de analizar las desigualdades que se registran al interior de las zonas urbanas y sus efectos sobre el bienestar de los NNyA, como insumo indispensable para el diseño e implementación de políticas públicas que garanticen la plena satisfacción de sus derechos.

Los indicadores de bienestar infantil aquí analizados dan cuenta de una amplia heterogeneidad, tanto en relación al tema específico abordado como a las situaciones que se registran en los diferentes países. No obstante, pueden mencionarse patrones comunes.

A nivel regional, la brecha rural-urbana muestra, en general, diferencias destacadas a favor de las zonas urbanas, pero en todos los casos la brecha intraurbana resulta sustancialmente superior. Salvo pocas excepciones, esta situación se reitera al interior de cada país.

En los indicadores analizados la incidencia registrada entre los NNyA urbanos en condiciones de alta precariedad se ubica en los niveles presentes en el promedio de la población infantil rural, mientras que resulta muy reducida entre la población infantil urbana que reside en hogares con baja precariedad.

En general, las áreas urbanas de los países con peores condiciones de vida (esto es, altos porcentajes de población infantil urbana residiendo en hogares con alta precariedad) suelen presentar, en conjunto, mayores falencias en el cumplimiento de los derechos de la niñez y la adolescencia. Sin embargo, los niveles de desigualdad intraurbana (entre quienes integran hogares con alta precariedad y sin precariedad) muestran una heterogeneidad mayor. Esto se verifica, entre los países considerados, al comparar las brechas de desigualdad intraurbana tanto con la proporción de población infantil urbana en condiciones de alta precariedad como con la incidencia urbana que alcanza el incumplimiento de los distintos derechos.

Este primer acercamiento a la desigualdad intraurbana en la región y sus efectos sobre el bienestar infantil visibiliza hasta qué punto una porción sustancial de los NNyA queda excluida de las “ventajas urbanas”, y cómo la desigualdad social construye complejas barreras para la satisfacción de los derechos. Estas barreras son diferentes a las existentes en zonas rurales y, por lo tanto, requieren de acciones diferentes para superarlas. Así, este trabajo surge del convencimiento de la necesidad de ubicar esta problemática en un lugar preponderante de la agenda pública, y procura presentar evidencia analítica útil para la discusión sobre el diseño y el desarrollo de políticas dirigidas a los niños, niñas y adolescentes de las áreas urbanas más postergadas de los países de la región.