El siguiente artículo da cuenta del proceso de conformación del aparato estadístico nacional en lo referente a la producción de estadísticas criminales. Los usos que se les dieron a los datos obtenidos, y la importancia de los mismos a la hora de diseñar políticas de seguridad.

| Por Hernán Olaeta* |

Lejos del pretendido marco de “objetividad científica” con el que la estadística moderna se consolida en el siglo XIX, el nacimiento y desarrollo de los sistemas nacionales de información estadística han tenido una directa relación con la situación política y el marco teórico prevaleciente en aquel momento. El caso de la Argentina no es la excepción y, en ese sentido, la clase dirigente y los principales referentes académicos de finales de siglo XIX y principios de siglo XX marcan la impronta que tuvieron en su nacimiento –y que influenció todo su desarrollo– las estadísticas criminales locales.

Antecedentes en la institucionalización de la estadística oficial en la República Argentina

El proceso de recopilación periódica de información estadística como parte del conocimiento del Estado se dio durante la segunda mitad del siglo XIX en el marco del influyente discurso científico existente en aquel momento que propiciaba la elaboración de saberes objetivos no sólo en cuestiones relacionadas con los recursos naturales de la Nación sino también sobre aspectos vinculados a la vida social.

En este contexto, el desarrollo de las estadísticas en la Argentina siguió el camino de la formación del Estado nacional, conformándose, política e institucionalmente, el denominado “aparato estadístico nacional” (definido por Claudia Daniel como el conjunto de instituciones, herramientas, saberes y agentes especializados que componen el dispositivo técnico-burocrático de contabilidad social y registro sistemático de datos).

Normativamente, la organización de la estadística nacional se inicia en el año 1856 con la ley Nº 23 que crea la Mesa Central de Estadística y un decreto del año 1864 que crea la Oficina de Estadística Nacional, que sólo tuvo una relevancia puramente nominal ya que nunca tuvo capacidad efectiva de funcionamiento acorde con su misión. En el año 1894 se sanciona la ley 3.073 que instruye la realización de un nuevo censo y la ley 3.180 que reorganiza el débil aparato estadístico creando la Dirección General de Estadística, primer organismo de verdadero alcance nacional en la materia, dependiente del Ministerio de Hacienda pero que en la práctica no tuvo un inmediato impulso debido a la falta de presupuesto y personal, una constante que va a repetirse, con fluctuaciones, en adelante. La creación de esta dependencia institucional representó una forma de entender la función de las estadística nacional como instrumento para mostrar la “riqueza material y moral” de la Nación, lo que surge claramente de los indicadores tomados como referencia que casi con exclusividad se relacionaban con índices poblacionales y de actividad económica.

De ahí en más se dio un sinuoso camino normativo e institucional –con la consecuente superposición de tareas– en la tarea de unificar y estandarizar la estadística oficial del país (decreto 13.940 de 1944 que crea el Consejo Nacional de Estadísticas y Censos; el decreto 7.182 de 1946 que crea la Dirección Nacional de Investigaciones Estadísticas y Censos; ley 14.046 de 1951 que crea la Dirección General del Servicio Estadístico Nacional). Pero el proceso de institucionalización normativa parece culminar en el año 1968 con la sanción de la ley 17.622 que crea el Instituto Nacional de Estadísticas y Censo (INDEC) cuya misión principal es coordinar el Sistema Estadístico Nacional (SEN). Así se unifica definitivamente las bases normativas a fin de garantizar la comparabilidad y calidad de la información oficial. Dentro del Sistema Estadístico Nacional diferentes organismos con funciones estadísticas le remiten al INDEC información sobre su área de competencia para que el Instituto las recopile y las publique en sus anuarios.

Asimismo, el proceso de conformación del aparato técnico-burocrático nacional significó también la legitimación de una actividad –la estadística– que gozaba de un alto prestigio internacional. Es que el manejo de información implicaba no solamente un elemento de avance científico (un claro indicador de “civilización”) sino también, siguiendo a Foucault, una herramienta necesaria para el buen gobierno de la población.

Creación de oficinas estadísticas en materia criminal

Con la creación de las oficinas estadísticas a finales del siglo XIX fue surgiendo la necesidad de contar con un organismo de alcance nacional especializado en estadística criminal. El Registro Nacional de Reincidencia vino a ocupar ese lugar convirtiéndose, además, en auxiliar de la justicia penal, al llevar el registro de las condenas y otras resoluciones judiciales dictadas en todo el país y asistiendo así a los magistrados en su labor jurisdiccional.

El reclamo por contar con una oficina estadística de estas características se manifestó expresamente en el Congreso Penitenciario Nacional celebrado en la ciudad de Buenos Aires en el año 1914, en donde un informe de Miguel Lancelotti y Rodolfo Rivarola daba cuenta de la situación de orfandad existente en el país. En dicho documento se establecen pautas metodológicas básicas para el funcionamiento de una oficina estadística central, con un fuerte hincapié en la necesidad de crear un registro de reincidentes de alcance nacional que incluyera tanto las condenas como los procesamientos. Entre los lineamientos recomendados por los autores para la confección de la estadística criminal, se sostenía que se debían registrar datos sobre la cantidad de hechos delictuosos (total de infracciones, consumadas y tentativas); resultado del proceso penal y datos personales del autor (edad, estado civil, “estado de familia”, profesión/ocupación, grado de instrucción, domicilio, nacionalidad y reincidencia). También se recomendaba el método del “boletín individual” para cada acusado con su ficha identificatoria, huellas dactilares (siguiendo el método Vucetich), “historia delictuosa” y testimonio de la sentencia; es decir, en consonancia con los postulados positivistas de la época.

La idea sobre la creación de una oficina estadística, si bien con fines básicamente de registro de reincidencia, fue creciendo y unos años después, en el artículo titulado “Reincidencia y Estadística Criminal. Cuestiones prácticas y constitucionales. Elementos y bases para un proyecto de ley”, publicado en la Revista Argentina de Ciencias Políticas en el año 1918, Humberto Barraza, Héctor González, Augusto Regalía y Pedro Delheye establecen las bases de lo que sería la primera oficina estadística criminal de alcance nacional. Este artículo también presentaba los fundamentos teóricos que impulsaron la creación de una agencia estadística nacional en materia penal, reproduciendo las ideas positivistas prevalecientes en aquel momento que marcaron la forma de trabajar de las burocracias estatales por muchos años.

Además, se presenta un proyecto de ley para la creación de la “Oficina de Reincidencia y Estadística Criminal” fundado en un análisis “sociológico” de la situación delictiva y en la idea de orden y progreso en el país. Así, llevaban a cabo una fuerte reivindicación científica en la lucha contra el delito, entendiendo que se podía demostrar en términos fácticos una disminución en el crimen como consecuencia “directa e inmediata del estudio racional y riguroso” realizado por la ciencia penal. También sostenían que si bien era necesario un Código Penal, este resulta impotente para la tarea de “saneamiento social” dado que el crimen, al surgir de la anormalidad de algunos individuos, requiere la actuación de la ciencia penal antes que la abstracción jurídica. Es decir, se reconocía el límite del derecho penal nominal y la necesidad de trabajar en forma “científica” en las verdaderas causas de la delincuencia, para lo cual era necesaria la investigación criminológica más que la norma. El proyecto de ley presentado se centraba en la figura del reincidente, representante del “delincuente profesional”, persona catalogada como manifiestamente anormal y de la cual, según los autores, había que ocuparse prioritariamente. En ese sentido, la creación de oficinas en todo el territorio nacional permitiría contar con información completa sobre antecedentes penales de los delincuentes y distinguir los casos más graves. Así, sostenían que aplicar el agravante de reincidencia era imprescindible y permitiría utilizar un “elemento preciso de juicio, como lo es el de la estadística en esta materia, que tanto valor científico tiene y que tan poderosamente ha de contribuir a ilustrar al magistrado, al legislador y al maestro, en la incesante lucha por el mejoramiento social”.

En suma, la creación de la Oficina de Reincidencia y Estadística Criminal tenía un doble interés: uno práctico, como era el aplicar judicialmente el agravante penal de reincidencia en todo el territorio nacional, y uno científico, que era contar con información útil o, en sus términos, que sirviera de fuente insospechable para inspirar legislación y para tomar otras medidas que tiendan a “sanear las costumbres, corregir los vicios y disminuir la delincuencia”. Así, esta doble función del organismo preveía una actividad más operativa como fuente de consulta para tribunales con competencia penal, en la que consten los archivos con los antecedentes criminológicos de los procesados y condenados y, a su vez, que la información recolectada constituya la fuente de datos de la oficina. Este es el marco teórico que fundó la creación del Registro Nacional de Reincidencia y Estadística Criminal, tal como veremos en el siguiente punto.

El recorrido normativo. Sanción de las leyes 11.752, 22.117 y 25.266

La creación del Registro Nacional de Reincidencia y Estadística Criminal y Carcelaria en el ámbito del Ministerio de Justicia queda establecida por la ley 11.752 del año 1933. Esta norma estipulaba que todos los tribunales a quienes corresponda la ejecución de una sentencia penal remitirían al Registro un testimonio de su parte dispositiva acompañado de la ficha de impresiones digitales del condenado, la fecha de comisión del delito, los nombres completos y apodos de los condenados, su nacionalidad, fecha de nacimiento, su profesión u oficio y condenas anteriores. También se establecía que los jueces debían remitir testimonio de los autos de prisión preventiva, de los sobreseimientos y absoluciones.

La ley preveía que los jueces, antes de dictar una prisión preventiva o una sentencia, debían solicitar informes al Registro sobre los antecedentes penales del procesado a los efectos de apreciar la peligrosidad del autor del hecho, prescribiendo además que el organismo “suministrará las informaciones que requieran para atender sus necesidades de investigación las policías de la Capital Federal y de las gobernaciones nacionales”.

Pero si bien la ley preveía nominalmente la creación del Registro con función de estadística criminal, ningún artículo detallaba el alcance de la misma, lo que también se hace extensivo a lo sucedido en el debate parlamentario del proyecto normativo. Sin embargo, durante la discusión del proyecto de ley en la Cámara de Senadores surgieron algunas cuestiones que si bien no tienen que ver directamente con la cuestión estadística sí tienen una estrecha relación con el espíritu de la época y, específicamente, con la concepción teórica que estaba detrás de la creación de esta institución pensada como auxiliar del sistema de justicia penal.

De esta manera, sostenía el Dr. Castillo: “Después de la sanción de las reformas al Código Penal (…) se hace indispensable ofrecer a los jueces una fuente de información segura, centralizada, sobre una de las circunstancias personales del procesado, la reincidencia, que constituye, indudablemente, un índice inequívoco de la mayor peligrosidad del delincuente”. También es interesante destacar que en el debate surgieron notables discusiones relacionadas con la labor de la policía, tal como la objeción efectuada por el senador Palacios al artículo 9º original que, en relación a las facultades de investigación, dejaba en manos de la policía la expedición de documentos de identidad, dándole así –según expresaba el senador– “un instrumento poderoso que puede ser en épocas agitadas de verdadera persecución”. La advertencia de Palacios se dio en un momento en donde existía una fuerte represión a las manifestaciones sociales lo que, lamentablemente, no iba a interrumpirse.

Como se adelantara, no se dictó norma específica ni se discutió durante el debate acerca de la función de estadística criminal y penitenciaria del organismo, cuestión que recién será abordada con la reglamentación de la ley. De esta manera, el 7 de abril de 1934, mediante el decreto 35.437, se establece el alcance de la función estadística del organismo al disponer el artículo 13 que, “en base a las informaciones existentes en el Registro, se formará la Estadística Criminal y Carcelaria orientada para conocer el movimiento de la delincuencia en el país a fin de que sirva para su estudio consiguiente y para propender por medio de la legislación a los métodos preventivos o represivos necesarios”.

También se establecía que la estadística se confeccionara sobre la base de la información surgida de las sentencias y las “particularidades agregadas en la ficha dactiloscópica”. Por último, se disponía que anualmente se publicara un informe estadístico discriminando los delitos en su carácter específico: contra las personas voluntarios, contra las personas por culpa o imprudencia, contra la propiedad, contra la libertad, la honestidad y el estado civil, contra la Administración y los Poderes Públicos.

Ahora bien, desde su creación la principal función del Registro Nacional de Reincidencia fue de auxiliar de la justicia penal mientras que su tarea en la confección de estadísticas fue, durante muchos años, muy limitada. Recién en la década del sesenta se comienzan a recopilar y publicar con cierta periodicidad datos sobre sentencias condenatorias dictadas en todos los tribunales con competencia penal del país, siguiendo luego, a partir del año 1971, la recolección periódica de datos sobre hechos delictuosos (delitos registrados por las policías y fuerzas de seguridad) y, desde 1972 aunque con varios baches en el medio, sobre población penitenciaria.

Por otra parte, durante el año 1979, en pleno régimen militar, mediante la ley 22.117 se reforma la ley del Registro Nacional de Reincidencia y Estadística Criminal y Carcelaria disponiéndose una ampliación en la información remitida por los tribunales (tanto en lo referente a las medidas procesales como a los datos de los imputados) y agregándose la obligación de las unidades penitenciarias de informar acerca de los egresos de toda persona condenada por la comisión de un delito, así como también de la Policía Federal Argentina de informar sobre los pedidos de captura que le hayan dirigido. También la ley amplía los organismos a quienes se les podría suministrar información confidencial con la que contara el Registro, incluyendo no sólo a jueces sino también a la “Gendarmería Nacional, la Prefectura Naval Argentina y policías provinciales para atender necesidades de investigación”. En la nota del Poder Ejecutivo que acompaña el texto de la ley (recordemos que esta ley es dictada en medio de la dictadura militar, por lo que no existe la tradicional exposición de motivos que acompaña la elevación de proyectos de ley al Congreso) se justifica esta ampliación “pues la experiencia ha demostrado la necesidad de varios organismos del Estado y aun de los particulares, respecto de sí mismos, de contar con los datos obrantes en el Registro”.

Esta norma también establece, en su artículo 13, que “sobre la base de las comunicaciones que se le remitan el Registro confeccionará anualmente la estadística general de la criminalidad en el país”. En la nota del Poder Ejecutivo que acompaña el proyecto de ley no se brinda una mayor ampliación sobre los alcances de esta disposición, limitándose a sostener que dicha actividad ha sido cumplida con exclusividad por el organismo desde su creación. Tampoco el decreto reglamentario 2.044/80 hace mención a dicha función.

Hasta principios de la década del noventa, la publicación de los informes estadísticos se realizaba en libros que incluían el análisis descriptivo de datos por provincia. Cabe aclarar que la tarea de recopilación de información se llevaba a cabo en formal manual y no existía un control exhaustivo en la calidad y oportunidad de envío de los datos. Tampoco existía una tradición en la utilización de estos informes para el diseño de políticas en la materia.

La siguiente reforma normativa de relevancia se produjo mediante la sanción de la ley 25.266 en el año 2000, por medio de la cual se transfiere y amplía la función estadística a la Dirección Nacional de Política Criminal del Ministerio de Justicia de la Nación. Además se detallan los organismos que estarán obligadas a remitir información estadística al organismo rector (policías, fuerzas de seguridad, tribunales, fiscalías, servicios penitenciarios).

A partir de este cambio, se diseña e implementa el Sistema Nacional de Estadísticas sobre Criminalidad (SNEC) sobre la base de dos grandes componentes bien diferenciados: información proveniente de organismos integrantes del sistema de justicia penal (estadística policial, judicial y penitenciaria) y estudios de victimización y otros estudios sociales. De esta manera, se diseñan e implementan los actuales sistemas nacionales de información estadística oficial: Sistema Nacional de Información Criminal, Sistema Nacional de Estadísticas Judiciales y Sistema Nacional de Estadísticas sobre Ejecución de la Pena. Además se comienzan a desarrollar, desde diferentes metodologías, estudios sobre funcionamiento del sistema de justicia penal así como encuestas de victimización que tienen por objeto indagar, desde una fuente diferente a los propios registros de las agencias del sistema penal, acerca de experiencias de victimización y percepciones sobre inseguridad en la población. Así, se inaugura una nueva etapa en la tradición estadística argentina en materia de criminalidad, ampliándose la fuente de información e incluyendo otras importantes herramientas de investigación social.

Reflexiones finales

Tal como repasamos en este artículo, los antecedentes más remotos acerca de la confección de estadísticas e investigaciones criminológicas en la Argentina tienen la impronta de las ideas positivistas europeas de fines de siglo XIX, pero con un indudable sello local. En ese sentido, la recurrente referencia al problema de la inmigración es un buen ejemplo de las preocupaciones persistentes en los más destacados referentes académicos locales que también lo eran de la dirigencia política y que incluso se derivara en la labor policial.

Esta coincidencia existente en el nacimiento del sistema estadístico local entre la mirada de los principales exponentes del positivismo local y la dirigencia política responde a un marco ideológico y también a una idea de gobierno compartida. En efecto, el encumbramiento del positivismo en la Argentina tuvo una directa relación con la situación política y social del país, transformándose en un programa de acción política no solamente en la creación institucional de organismos estadísticos sino en la labor de las agencias del sistema penal, como la policía o la prisión. Sin embargo, la complejidad de las ideas y los diferentes matices que le dieron diferentes autores que, en sentido amplio, podemos enrolar como positivistas, hace que resulten extremadamente reduccionistas algunas calificaciones, lo que quedó cabalmente demostrado, por ejemplo, en el análisis de la figura de José Ingenieros que realizó Oscar Terán. Así, en este verdadero crisol de ideas influenciadas por la criminología positivista vemos cómo conviven aspectos reformistas (anticlericalismo, cientificismo) con otros claramente conservadores o reaccionarios (racismo).

En esta amplia gama de ideas, programas de acción y trabajos científicos, intentamos rescatar la marca que ha dejado esta forma de pensar la realidad en lo que se refiere concretamente al surgimiento de las burocracias estadísticas. Así, bajo este marco conceptual cargado de prejuicios y contradicciones, se le dio impulso por primera vez a la investigación criminológica y a la conformación de sistemas estadísticos en el Estado. Desde esta perspectiva, y más allá de lo cuestionable metodológica e ideológicamente de sus conclusiones, se sostuvo la necesidad de llevar a cabo estudios sociales antes de aventurarse a la implementación de soluciones.

En este contexto, el nacimiento de las oficinas de producción de estadísticas criminales fue un paso innovador, dejando una impronta en las burocracias estatales que se mantuvo por mucho tiempo. Los años venideros mostraron profundos cambios en la realidad de nuestro país, sin embargo las estructuras del sistema penal, y las oficinas estadísticas, permanecieron casi inalterables en su función y su forma de trabajar, mostrando un aparente autismo burocrático que, lejos de fundarse en simples cuestiones técnicas o “científicas”, en muchos casos escondía complicidades y herramientas de aplicación de medidas de control social autoritarias. Esto nos lleva a una reflexión final acerca de la necesidad de plantear un límite entre la influencia real de un determinado marco conceptual como el del positivismo con los acontecimientos dramáticos que vivió la Argentina durante gran parte del siglo pasado. De esta manera, parece un ejercicio de excesivo reduccionismo analítico culpar al positivismo argentino de la forma en la que se implementaron las políticas de seguridad en la segunda parte del siglo XX, más allá del indudable sesgo prejuicioso y racista de gran parte de los postulados de esta escuela. En definitiva, los organismos estadísticos creados bajo este particular perfil político y teórico tuvieron su propio recorrido acorde con las políticas de gobierno llevadas a cabo a lo largo del último siglo. De esta manera, el letargo en la implementación de cambios (metodológicos, conceptuales, organizacionales), lejos de producirse por cuestiones coyunturales de escasa relevancia, parece responder a la idea de política criminal prevaleciente en cada época. En ese sentido, los cambios, tanto normativos como técnicos, producidos en los últimos años, representan una oportunidad para dejar atrás el anacronismo existente en el sistema estadístico criminal del país.

* Abogado (UBA). Posgrado en Derecho Penal (Universidad de Palermo) y Maestría en Metodología de la Investigación Social (Universidad de Bologna y Universidad Tres de Febrero). Jefe del Departamento de Programación de Políticas de la Dirección Nacional de Política Criminal del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos de la Nación. Docente de la Facultad de Derecho y de la Especialización en Criminología de la Universidad Nacional de Quilmes.