| Por José Miguel Amiune |

Introducción

El propósito de este trabajo es analizar el largo período de gestación del FMI como el instrumento de estabilización monetaria internacional, a través del cual Estados Unidos de América desplazó al Imperio Británico y a las potencias europeas de la influencia que ejercieron hasta la primera Gran Guerra (1914-1918). La hegemonía británica quedó debilitada tras esa guerra y fue liquidada después de la Segunda Guerra Mundial, cuando el patrón dólar-oro, así como el liderazgo de EE.UU. en las nuevas instituciones financieras mundiales, sustituyeron a la libra esterlina y a la idea de una zona de preferencia imperial británica.

Como afirma Paul Kennedy: “No hay caída de un imperio sin la búsqueda de hegemonía por parte de otro potencial”. Esta premisa explica la dialéctica histórica desde el Tratado de Versalles (1919) hasta Bretton Woods (1944). Para EE.UU. el panorama era propicio. Con la Primera Guerra Mundial cayeron el Imperio Alemán, el Austro-húngaro, el Otomano y el Zarismo ruso. Solo quedaba el Imperio Británico. Con la declinación final de este, EE.UU. consolidaría la hegemonía del dólar, así como del comercio internacional y su predominio financiero, militar, político, diplomático y cultural. En suma, tendrían todos los elementos para controlar la construcción de un nuevo orden mundial de posguerra.

También se analizan aquí los objetivos y sistema de gobierno originales del FMI y la progresiva mutación de esas estructuras institucionales formales, por otras más reales y acordes con el incesante crecimiento de la influencia estadounidense en el sistema internacional.

Finalmente, presentamos algunas conclusiones generales sobre la naturaleza del FMI y su papel de auditor de las economías de sus países miembros al servicio de los intereses estratégicos permanentes de EE.UU.

En tal sentido, se formulan diez conclusiones que procuran sintetizar e ilustrar cómo el FMI ha cumplido desde 1944 hasta la actualidad un rol político de significación para consolidar y expandir el poder unipolar de EE.UU., anteponiendo ese propósito a la naturaleza técnica con que fueron presentados sus objetivos, estructura y gobierno. Por último, analizamos las nuevas condiciones en que deberá desenvolver sus funciones el FMI, a partir de la segunda década del siglo XXI, en el marco de la lucha por la hegemonía global entre China y EE.UU.

Antecedentes históricos del FMI

El Tratado de Versalles de 1919 formalizó una redistribución del poder a escala mundial en favor de los triunfadores de la primera Gran Guerra. Sin embargo, algunas de las potencias triunfantes, como el Imperio Británico, pagaron un alto costo económico y financiero en ambas guerras mundiales. Sus deudas crecieron exponencialmente, sobre todo a favor de EE.UU.

En ese marco comenzó la disputa entre los mismos aliados por el futuro económico del mundo. El esquema del patrón oro vigente en el período de entreguerras, que tenía como divisas dominantes el dólar y la libra esterlina, se revelaba insuficiente para controlar las finanzas internacionales. Entre las causas principales estaban la imposibilidad de pago de las deudas y reparaciones de la Primera Guerra Mundial, sobre todo en el caso de Alemania, la potencia vencida. Por otra parte, la afluencia y el descontrol de capitales especulativos que se orientaban hacia EE.UU. y el crecimiento del excedente interno durante los años ’20 desencadenaron, a finales de esa década, en la Bolsa de Nueva York, la peor crisis histórica del capitalismo. En un contexto de desorden monetario, deflación, caída de la producción y de la demanda, se produjo un fenómeno de millones de desocupados a nivel mundial, que desembocó en la Gran Depresión de los años treinta.

Este fue el trasfondo de los cambios políticos que dieron lugar a la aparición del nazismo y el fascismo en Europa y el expansionismo militar de Japón y, posteriormente, desataron un nuevo y devastador conflicto bélico.

En tales condiciones, Washington pensó en la creación de una institución financiera internacional que pudiera manejar lo que los mercados por sí solos no habían podido, como aseguraban los economistas liberales. Los primeros borradores que comenzaron a diseñar sus fundamentos fueron escritos durante el gobierno del presidente Franklin D. Roosevelt, en 1941, poco después del ataque japonés a Pearl Harbor, que decidió la entrada de EE.UU. a la Segunda Guerra Mundial. Entonces, a pedido de su gobierno, el subsecretario del Tesoro, Harry Dexter White, comenzó a redactar en secreto un proyecto, en el que involucró al Reino Unido, representado por su mayor economista, John Maynard Keynes. Este proyecto consistía en la creación de un organismo financiero supranacional, que tendría como fin garantizar la estabilidad monetaria y el comercio a nivel mundial. EE.UU. intentaba evitar los errores del pasado, cuando predominaban en su seno tendencias aislacionistas que desatendieron el curso de la economía y la política mundiales.

En esos borradores de White, las funciones del nuevo organismo estaban dirigidas a otorgar financiamiento a países que sufrían problemas de balanza de pagos a fin de evitar los clásicos ajustes ortodoxos, a los que agregaba medidas para regular los flujos internacionales de capital. El control de esos capitales era uno de los pilares fundamentales en la búsqueda de la estabilidad monetaria internacional. El Fondo podría negar el uso de sus recursos a aquellas naciones que no quisieran evitar las salidas ilegítimas de capitales. Esa posibilidad –decía White– fortalecería el poder de los gobiernos, ayudando a mejorar su capacidad para controlar las exportaciones de capital inconvenientes. Estas afirmaciones, con las que coincidía Keynes, se desnaturalizaron posteriormente, con el apoyo del ya creado FMI a la fuga de capitales y a la más absoluta libertad de comercio de los países en desarrollo en la segunda mitad del siglo XX y comienzos del XXI.

La Conferencia de Bretton Woods

El Fondo Monetario Internacional nació en la Conferencia Monetaria y Financiera de las Naciones Unidas y Asociadas, celebrada en el Mount Washington Hotel, Bretton Woods, New Hampshire, EE.UU., del 1 al 22 de julio de 1944. Bajo la fachada de Bretton Woods, no hubo una verdadera conferencia, sino la imposición de un proyecto previamente preparado y discutido entre EE.UU. y el Reino Unido, donde terminaron imponiéndose los ejes fundamentales planteados por EE.UU.: la creación del FMI y del Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento (hoy Banco Mundial), decidida en apariencia por 44 países, una parte de los cuales no tenía representación formal, porque venían de territorios todavía ocupados por el enemigo. Se puso de manifiesto en esa conferencia el absoluto predominio de solo dos potencias: EE.UU. y el Reino Unido, representadas por dos eminentes economistas. Nada era lo que parecía y nada fue lo que terminó siendo.

Los objetivos originales según el Artículo I del Convenio Constitutivo del FMI eran:
• Crear un organismo permanente para resolver las cuestiones monetarias internacionales.
• Facilitar la expansión y el crecimiento equilibrado del comercio internacional para alcanzar y mantener altos niveles de ocupación y de ingresos reales y desarrollar los recursos productivos de todos los países miembros, como objetivos primordiales de política económica.
• Fomentar la estabilidad cambiaria y evitar depreciaciones cambiarias competitivas.
• Establecer un sistema multilateral de pagos para las transacciones corrientes y eliminar las restricciones cambiarias que dificulten la expansión del comercio internacional.
• Poner a disposición de los países miembros recursos del Fondo para corregir los desequilibrios de sus balanzas de pago, sin recurrir a medidas perniciosas para la prosperidad nacional o internacional.
• Acortar la duración y aminorar el grado de desequilibrio de las balanzas de pago de los países miembros.

En las instancias decisivas de la conferencia ya se habían modificado parte de los planes iniciales. Así la institución tendría un cierto grado de intervención sobre los países miembros, los que podrían verse obligados a implementar determinadas medidas económicas. Por ejemplo, debían comprometerse a no aplicar políticas monetarias o de precios que pudieran ocasionar desequilibrios en la balanza de pagos, cuando fuera esa la opinión de la mayoría de los integrantes del Fondo; a reducir gradualmente las barreras aduaneras; a no participar en ningún acuerdo bilateral sobre cambio extranjero, y a no subsidiar directa o indirectamente las exportaciones sin el consentimiento de la institución.

Otro problema fundamental en Bretton Woods fue la cuestión del manejo del Fondo, teniendo en cuenta la participación de los países según los aportes de sus cuotas. El fondo de estabilización internacional que se creaba intentaba preservar los intereses de EE.UU., proveedor de gran parte de los recursos. De modo que EE.UU. tuvo su dirección real, con una proporción de votos inicial del 31,3%, aunque el principal cargo directivo pertenece, tradicionalmente, a un europeo. A la Unión Soviética se le otorgaba el tercer lugar luego del Reino Unido, pero disconforme con esta decisión y disgustada por el predominio estadounidense la delegación rusa se retiró de la conferencia. Los países de América latina reunían solo el 5% de los votos.

Dos planes principales se discutieron en Bretton Woods hasta llegar a una propuesta unificada: el Plan White y el Plan Keynes. Para calmar a los sectores aislacionistas o nacionalistas que en EE.UU. se negaban a que el Tesoro estadounidense financiara esta experiencia, predominó la propuesta de White que establecía, de hecho, como moneda de pago internacional el dólar. Keynes había diseñado una moneda: el “bancor”, que operaría sobre la base de una cámara de compensaciones entre los países miembros y que sería emitida por el propio Fondo. En la visión británica, la realidad del mundo que se venía era muy diferente a la de EE.UU. El Reino Unido saldría de la guerra extremadamente debilitado, ahogado por graves problemas del sector externo y con un enorme stock de deuda acumulada durante el conflicto. En este escenario el propósito de Keynes era conseguir financiamiento para su país sin perder soberanía sobre sus políticas económicas, pero su iniciativa no tuvo éxito.

La normativa de funcionamiento del FMI quedó constituida, en orden de jerarquía, por el Convenio Constitutivo, el Estatuto y el Reglamento.

El Convenio Constitutivo del FMI aprobado en 1944 permaneció inalterado durante dos décadas y luego se modificó en seis ocasiones. La primera enmienda data de 1969 y la última de 2011.

El Estatuto, aprobado en la primera reunión de la Junta de Gobernadores del Fondo, en marzo de 1946, complementa al Convenio Constitutivo. El Reglamento aprobado en la primera Asamblea Anual del Fondo, en setiembre de 1946, establece las normas de operación, procedimiento, las reglas y las interpretaciones para implementar los objetivos y facultades del Fondo.

Las cuotas y suscripciones de los países miembros constituyen la principal fuente de recursos. Ellas determinan el número de votos de cada país, el monto de financiamiento obtenible y la asignación de DEGs. El Fondo asigna a cada país una cuota de participación, que deberá suscribir y pagar al ratificar el Convenio. Su monto se relaciona con el tamaño de su economía y otros factores macroeconómicos. Cada cinco años las cuotas pueden aumentarse, disminuirse o no alterarse, y en casos especiales, se revisan fuera de los períodos quinquenales, considerando la situación general de los balances de pago y el panorama económico internacional.

La dirección política del FMI está a cargo de la Junta de Gobernadores, el Comité Monetario y Financiero Internacional y el Directorio Ejecutivo. La Junta de Gobernadores, integrada por un titular y un suplente nombrados por cada país miembro –generalmente los ministros de Hacienda y los presidentes de los bancos centrales–, se reúne dos veces al año, en abril y septiembre, en oportunidad de la Asamblea General, y propone a esta estrategias generales sobre el sistema monetario internacional y el funcionamiento del Fondo.

El Directorio Ejecutivo está a cargo de las operaciones del Fondo. Sus 24 miembros son elegidos por los países que representan y su composición se revisa cada ocho años y se reúne cuantas veces lo requieran los asuntos del Fondo, llevando el día a día de la institución. El Directorio Ejecutivo elige a un Director General para un período de cinco años. El Director General puede ser de cualquier nacionalidad, aunque, por convención, el del FMI es un europeo y el del Banco Mundial, un estadounidense. Actualmente, seis de los 24 directores corresponden a los países con mayor porcentaje de cuotas: Estados Unidos, Japón, China, Alemania, Francia y Reino Unido; y solo otro país tiene derecho a elegir a un director exclusivo: Arabia Saudita. Dieciséis directores ejecutivos representan a los restantes 193 países, agrupados por regiones, afinidades idiomáticas u otros criterios de comunidad.

El Director Gerente es el funcionario principal del FMI y mantiene contacto con los países miembros a nivel político, preside el Directorio Ejecutivo y está a la cabeza del personal de la institución. Además de la estructura formal hay otros foros donde se discuten los asuntos del Fondo, como el G7, el G20, el G24, el G77, a estos tres últimos pertenece la Argentina, y también al Comité para el Desarrollo. La administración está organizada en áreas geográficas, departamentos funcionales, de servicios especializados y servicios de apoyo. Las áreas son: África, Asia y Pacífico, Europa, Medio Oriente y Asia Central, y Hemisferio Occidental (América latina). El personal técnico ejecuta las políticas del Fondo, los funcionarios originarios de los países periféricos ocupan los empleos poco calificados y algunos cuadros medios, mientras los provenientes de los países avanzados concentran los cuadros superiores.

Conclusiones

La naturaleza del FMI se revela más como un instrumento de control geopolítico de EE.UU. a nivel mundial que como un mero organismo técnico destinado a estabilizar las monedas y el comercio internacional.

Sus objetivos originales se orientaban a dirigir el excedente de liquidez estadounidense a los mercados externos, sobre todo a los mercados europeos, principales destinos de las exportaciones e inversiones norteamericanas. Si estos países no superaban sus problemas de balanza de pagos, producto del alto endeudamiento y de la destrucción del sistema productivo, se podría reproducir una nueva crisis de sobreproducción como la experimentada en los años ’20.

Pero no fue el FMI ni el Banco Mundial, sino el Plan Marshall, lanzado por el presidente Truman en 1947, el que por medio de ayudas, préstamos especiales y donaciones de distinto tipo permitió la recuperación económica de Europa occidental. El objetivo era doble: al mismo tiempo que se producía la invasión de dólares y empresas de EE.UU. en la parte más afín del Viejo Continente, existía la intención de poner una barrera al expansionismo soviético sobre Europa oriental, aun aceptando una Alemania dividida.

Una vez superada esa meta, el FMI cobra cabal significado a la luz de un proceso histórico sustentado en ideas neoliberales, basadas en el rol decisivo de los mercados y en el predominio del sector financiero sobre el productivo a nivel mundial.

Este giro dio lugar a repetidas burbujas especulativas y crisis de endeudamiento a nivel global, que afectaron fuertemente a los países latinoamericanos desde los años ’80 del siglo pasado.

Desde los años ’50 existe en las operaciones del FMI con los países un estrecho vínculo entre los acuerdos firmados y la implementación de planes de ajuste y estabilización. Este binomio determinó en buena medida la lógica de acumulación de los países deudores y su modo de integración al proceso de globalización financiera y al nuevo orden económico internacional, surgido desde la caída del Muro de Berlín y el fin de la Guerra Fría.

Los países deudores debieron adaptar su conducta económica a las llamadas “condicionalidades” o medidas propuestas por el Fondo, que obligaban a desmantelar diversos controles del Estado e ir abriendo paulatina o completamente las economías al comercio y el capital extranjero, favoreciendo la fuga de capitales.

Esto llevó a situaciones traumáticas y crisis económicas que agravaron la situación de los países miembros, incorporando la deuda externa como un factor creciente en sus balanzas de pagos. Incluso con el agravante de que muchos acuerdos fueron celebrados sin necesidad, solo para facilitar la toma de préstamos externos que engrosaron constantemente la deuda soberana.

A través de un renovado y activo rol de prestamista y auditor internacional, el FMI parece representar los intereses del capital financiero internacional y de las empresas multinacionales. El eje central es que los países no emisores de moneda internacional deben financiar sus déficits externos solo con dólares u otros instrumentos de pago emitidos por el Fondo.

Así se cumple con el objetivo de asegurar la continuidad del “señoreaje del dólar”, incrementando la demanda de un medio de pago nacional, sin respaldo en oro, garantizar las importaciones, las remuneraciones al capital transnacional y evitar el ajuste del balance de pagos de EE.UU., que es el mayor deudor del mundo, financiándose con su propia moneda.

Conceptos complementarios

Comenzamos esta nota con una cita del historiador Paul Kennedy que nos permitimos reiterar: “No hay caída de un imperio sin la búsqueda de hegemonía por parte de otro potencial”. Así probamos cómo EE.UU. desplazó la influencia del Imperio Británico para ocupar, luego de las dos grandes guerras del siglo XX, la primacía en Occidente y luego del colapso de la URSS, un prolongado período de hegemonía unipolar.

Hoy vivimos un momento histórico similar al período de entreguerras del siglo XX. En los últimos 40 años, China se ha convertido en el más prolongado y exponencial proceso de crecimiento económico, comercial y tecnológico. Su PBI creció de U$S191.000 millones en 1980 a U$S14.300.000 millones en la actualidad. A fines de 2020 ese PBI equivalía al 71% del PBI registrado por EE.UU. En el mismo período poco más de la mitad de su población, es decir, 770 millones de chinos, ha salido de la pobreza e ingresado a una extendida y sólida clase media y un importante sector empresarial privado.

Es natural que China considere que, ante esta nueva realidad internacional, le corresponde el derecho y el deber de ejercer un papel más hegemónico dentro del sistema internacional. Una mayoría de analistas internacionales sostiene la convicción de que el ciclo de poder unipolar de EE.UU. está agotado. Esta doctrina incluye en la declinación del poder y la influencia de EE.UU. a las instituciones que le sirvieron para escalar al pináculo como la OTAN, la OEA, además de muchas otras como el FMI, el Banco Mundial y el BID.

A la guerra comercial declarada por la administración Trump contra China, le han seguido la competencia tecnológica y la lucha por la hegemonía monetaria que se cierne como un peligro sobre el señoreaje del dólar como principal moneda de pagos internacionales. La reciente celebración de los 100 años del PCCH es apenas un preanuncio de lo que esperan celebrar en 2049 al cumplirse los 100 años de la Revolución, cuando “El Camino de la Seda” y “El Cinturón Geopolítico” se hayan concretado y empiecen a mostrar resultados.

Ambas potencias, China y EE.UU., están conscientes de que la que se imponga en la competencia comercial y tecnológica liderará la cuarta Revolución Industrial y dictará los términos de la próxima globalización.