| Por Juan Manuel Valdés |

Agradecimientos: Felipe González

Introducción

La pandemia del Covid-19 ha desafiado los principales supuestos de la vida cotidiana. Programas económicos, desarrollos urbanísticos y modelos productivos deberían pensarse de cara a la nueva normalidad. La Buenos Aires “deseada” hace más de doce años por el PRO ponderaba una mayor densificación poblacional. En más de una ocasión, Mauricio Macri y Horacio Rodríguez Larreta señalaron su vocación de duplicar la cantidad de residentes como forma más sustentable de desarrollo urbano. Para esto se promovió un modelo territorial, un nuevo Código Urbanístico y Código de Edificación que abonaban a una ciudad densificada y compacta. Desde estos documentos, se señala que “la ciudad actual cuenta con 200 millones de metros cuadrados construidos y, según la normativa vigente, en su territorio se podrían construir unos 300 millones más” (Ministerio del Interior, Modelo Territorial 2010-2060) o que 3 millones de bonaerenses se muden a Capital para que “la gente pueda trabajar donde vive”.

Bajo este paradigma, y con la supuesta orientación de disminuir el valor de la vivienda, se sancionó un Código de Edificación en 2018. Este redujo a 18 metros cuadrados la superficie mínima de los departamentos, promoviendo modalidades como “co-living”, “co-working”, que aumentaban el rendimiento de cada desarrollo inmobiliario en pos de una vivienda “asequible”. Se suponía que el espacio público podía compensar el hacinamiento doméstico.

De todos modos, la ciudad mantiene la misma cantidad de habitantes desde hace 70 años, aunque ha habido un crecimiento exponencial de la edificabilidad. Las causas son diversas: Buenos Aires tiene una población envejecida, el índice de natalidad es muy bajo, hay mucha edificabilidad en oficinas y servicios con usuarios que no duermen en la ciudad, y la construcción sirve como un bien de reserva de valor.

La densidad (la cantidad de gente que vive por m2) para una ciudad es considerada positiva. Por un lado, facilita el acceso a servicios públicos urbanos (luz, gas, agua, transporte, educación, salud, esparcimiento), ya que estos poseen economías de escala. Es decir, el costo de transportar 101 personas no es muy diferente de transportar 100 o 102. Lo mismo podemos decir de brindar salud o educación. Construir un parque para que jueguen 3.000 personas no es mucho más caro que construir uno para 3.200. Que esas 3.000 personas vivan cerca de esos espacios (por ende, mucha gente en un mismo lugar, es decir alta densidad) hace que sea más fácil y menos costoso proveer de servicios, que si viviesen 1.000 en un lugar, 500 en otro y en cada uno de esos lugares construir una escuela, una estación de tren, un hospital, etc. Por otro lado, mayor densidad implica que va a haber más gente cerca de un local o espacio cultural, lo que aumenta la probabilidad de que alguien disfrute de eso. Por eso en las ciudades la oferta de actividades es de lo más variada: espacios culturales alternativos, oferta gastronómica diversa, etc. Por último, las industrias creativas, de diseño, de alto valor agregado, de investigación, la mayoría tienen lugar en espacios urbanos. La interacción entre seres humanos de carne y hueso para hacer surgir ideas es insustituible. Las grandes invenciones de la humanidad nacen de las ciudades. Este es uno de sus principales activos y difícilmente sea reemplazable.

El Covid-19 y la necesidad de distanciamiento social ponen en jaque esta noción de la densidad como cualidad positiva de la urbanidad. El distanciamiento limita el tipo de actividades que se pueda realizar, como por ejemplo los eventos masivos. También ofrece una restricción a otros como teatros, cines, restaurantes, a punto tal que quizá no sea económicamente redituable tenerlos abiertos. Este contexto ha llegado a poner en duda la bondad de la densidad e incluso a cuestionar la existencia misma de las ciudades densas.

Toman impulso las ideas de volver a la periferia, la vida de countries y clubes de campo, con cada familia en una casa con jardín y parque, la vuelta al verde y los hijos jugando en la vereda. Sin embargo, es costoso llevar infraestructura en red cuando la demanda es dispersa. No tiene sentido hacer una estación de tren si solamente viven cerca unos pocos cientos de personas con cada familia en una casa con terreno. Por eso, el auto, con su uso poco eficiente del espacio para circular y estacionar, era la opción para ir a los lugares de trabajo (que seguían estando en su mayoría en “El Centro”, es decir, la ciudad), lo que llevaba mucho tiempo debido al tráfico generado por todas esas mismas personas que lo padecían. O el hecho de vivir en una casa con parque para disfrutarlo poco tiempo porque la mayoría se pasa viajando. En fin, se empezaron a ver las grietas de este esquema. A su vez, las propias ciudades empezaron a proveer lo que sus ciudadanos demandaban de la periferia: espacios verdes, parques equipados y, algunas ciudades como Barcelona y sus Supermanzanas, medidas de apaciguamiento y peatonalización de calles que permitían que las infancias jueguen en paz. Tocamos los aspectos urbanos sin comentar los de seguridad pública y desigualdad social que también jugaron un rol importante, dejando el tema para un próximo artículo.

Esta revitalización de las ciudades y la bondad de la densidad, decíamos, fue puesta en jaque por el Covid-19 y la necesidad de distanciamiento social. Y será un problema para su funcionamiento. Aunque se encuentre una vacuna y el virus no sea un factor, cabe la pregunta de si no existe un exceso de densidad, un punto de saturación a partir del cual la calidad de vida puede mermar. O, al menos, la densidad es positiva en la medida en que ofrece la demanda, pero debe ser equiparada con la oferta para equilibrar la balanza. En ese sentido, podemos preguntarnos si la densidad es necesaria, pero no suficiente. Esta es la pregunta que queremos hacer en este artículo poniendo el acento en la ciudad de Buenos Aires y el área urbana que la rodea.

Las dificultades de una densidad muy alta

Decíamos que la vida de ciudad nos ofrece algo vital y difícil de encontrar: vivir con otros. Que en ese vivir juntos obtenemos una fuente de energía, un recurso tan potente como un río, el sol o tierras cultivables: la creatividad humana cuando se trabaja colectivamente. Sin embargo, sí hay un punto a partir del cual la densidad puede volverse un problema, es decir, “juntos pero no hacinados”. Podemos comenzar por ver los números de CABA. En la ciudad viven (según el Censo de 2010) 2,89 millones de personas en una superficie de 203 km2. Esto da una densidad aproximada de 15.000 personas por kilómetro cuadrado. Es comparable con áreas urbanas asiáticas de India (Vadodara) y Siria (Damasco) o Nigeria (Kano). Difícilmente CABA tenga un problema de densidad.

Con la densidad y población actual encontramos algunos problemas de suministro de algunos servicios urbanos. Algunos ejemplos que podemos citar son: la falta de al menos 25.000 vacantes escolares en el sistema inicial; 300.000 habitantes en asentamientos, zonas donde casi el 20% de los habitantes padece hacinamiento como las comunas 4 y 8, y a asimetría en la esperanza de vida, 7 años más corta si se nace en Lugano que en Palermo (69 años contra 77,5).

1. Transporte

Esta es una de las dimensiones donde podemos ver el problema de falta de inversión. Santiago de Chile, con una densidad de un poco más de la mitad de la CABA (8.500 personas por km2) por tener un terreno más extenso y más población, tiene una red de subterráneos de 140 km; mientras que la de CABA es de 71 km incluyendo el premetro. ¿Por qué la mención al subte o metro? Porque los modos guiados son la mejor manera de transportar personas en un contexto urbano denso. El siguiente cuadro muestra la cantidad de personas que puede movilizar un modo de transporte por unidad de tiempo y espacio. Los modos ferroviarios son los que cuentan con la mayor capacidad. Muy lejano en tercera posición se encuentra el BRT (sigla para Bus Rapid Transit), que en CABA conocemos como Metrobús.

Observemos el automóvil particular. Es el más ineficiente de todos. Por eso hay mucho tránsito cuando gran cantidad de gente se moviliza en automóvil particular. Mucha gente, ocupando mucho espacio tardando mucho más tiempo en atravesarlo. Pero no solo en la circulación, también es ineficiente en el uso del suelo cuando están detenidos (lo cual sucede el 95% del tiempo según la encuesta Enmodo de 2009). Por ejemplo, si cae el 25% de los viajes en transporte público, aumentaría un millón la cantidad de autos en circulación. Para estacionar, requerirían un espacio casi tan grande como el barrio de Palermo. Es por eso que la densidad es un hecho positivo para una ciudad y su movilidad, siempre que se acompañe con la inversión acorde para que la demanda y la oferta se equilibren. De no ser así, una ciudad hiperdensa puede convertirse en el modelo de movilidad asiático basado en scooters, con el problema que eso implica en accidentalidad y contaminación.

2. Ambiente

Hay que garantizar espacios verdes, suelos que permitan la filtración, que ofrecen espacio para la flora y fauna que puede y debe existir en las ciudades. Esto está vinculado al transporte, gente más dispersa es sinónimo de más autos y más contaminación. El tratamiento de sus residuos cloacales y basura también empeora. Estándares internacionales plantean la necesidad de tener de 15 a 20 metros cuadrados de espacios verdes por habitante, cuando Buenos Aires no llega a los 4. También podría decirse lo mismo respecto del arbolado, siendo que mientras la Organización Mundial de la Salud recomienda la existencia de un árbol cada tres habitantes, en la ciudad la relación es de uno cada ocho porteños.

La ciudad afronta una deuda histórica con lo establecido por su Constitución, que en 1996 marcó la responsabilidad de sancionar un Código Ambiental ausente hasta la fecha. Entre tanto existe una Agencia de Protección ambiental que emite recomendaciones, las cuales no son de carácter vinculante ni son acatadas por los desarrolladores urbanos.

2.1 Actualización del Plan Urbano Ambiental, ¿oportunidad para una Buenos Aires pospandemia?

Capitales importantes en el mundo han introducido conceptos novedosos en sus planes urbano-ambientales. Tal es el caso de París, cuya alcaldesa introdujo el concepto de “La Ville du Quart d’Heure” (La ciudad de los quince minutos), para referirse a la cercanía con la que cualquier ciudadano debería acceder a bienes y servicios básicos (alimentación, educación, cultura, trabajo, salud). En las ciudades venideras, la hiperproximidad se volverá una necesidad.

Buenos Aires tiene una breve pero intensa historia institucional para enfrentar este desafío. En 1995 sancionó la Constitución de la Ciudad de Buenos Aires, tras la declaración de autonomía en la reforma nacional de 1994. En su artículo 29 establece que “la Ciudad define un Plan Urbano y Ambiental (…) que constituye la ley marco a la que se ajusta el resto de la normativa urbanística y las obras públicas”. Posteriormente se dicta la ley 71, que establece la forma de hacer operativo este mandato, y además fija los plazos y los lineamientos urbanísticos a los que deberá ajustarse el Plan. En enero de 1999, con el mandato de elaborar el Plan, se constituye el Consejo del Plan Urbano Ambiental o COPUA. Sin embargo, el dichoso Plan no fue aprobado sino hasta 2008, primer año de gestión de Mauricio Macri.

En su texto, el PUA fija cinco objetivos a los que resulta imposible oponerse. Que sea una ciudad integrada entre sí y el AMBA; policéntrica, con un área central fuerte y centros barriales conectados entre sí; una ciudad plural, que implique la posibilidad de que vivan distintos sectores sociales; saludable en términos ambientales, y diversa con pluralidad de expresiones culturales, formas residenciales, formas de vida.

La decisión política de la gestión Rodríguez Larreta de actualizar esta normativa exige hacer balances. Más allá de sus nobles causas, doce años son suficientes para evaluar el cumplimiento del PUA sancionado en 2008. Ha habido iniciativas importantes de desconcentración, como el traslado de la Jefatura de Gobierno hacia Parque Patricios, pero no se ha avanzado en la construcción de otros centros barriales. Los centros comunales no tienen potestades ni presupuesto. Tampoco se ha completado la red de subtes, que podría garantizar una movilidad sustentable y ecológica, así como reducir el flujo automovilístico. El cemento ha crecido muy por encima de los espacios verdes.

El proceso “participativo” de actualización del PUA convocado por Gabriel Lanfranchi corre serios riesgos de caer en los mismos perjuicios de la experiencia 2008 si no se comienza desde una mirada autocrítica. Si se toma en cuenta que la primera definición política de este proceso ha sido excluir a la oposición del Consejo Asesor, lo que viene no parece promisorio. Hace tan solo unas semanas la Fundación Urbe organizó un conversatorio sobre Plan Urbano Ambiental, donde el arquitecto Guillermo Gutiérrez Ruzo¹ aseguró: “Todos nos hemos dado cuenta, y la pandemia puso más que nada en evidencia, que la ciudad de Buenos Aires y el Área Metropolitana son una sola metrópolis y que, las definiciones de esta mancha urbana no son la General Paz y el Río de la Plata, sino el mapa de los contagios”. Debe tenerse en cuenta una perspectiva metropolitana. Otras dos dimensiones urgentes, de las cuales no se hablaba en 2008, son el cambio climático junto al ahorro energético, y la perspectiva de género.

La densidad en el AMBA

Con una densidad de 15.000 personas por km2, CABA es comparable con áreas urbanas asiáticas de India (Chennai, Sunat), Tianjin (China) y Siria (Damasco) o Nigeria (Kano). A nivel regional sigue estando por debajo de Bucaramanga o Medellín en Colombia (un país con densidades urbanas medias muy altas). De Europa, Barcelona tiene valores similares y solo París la supera.

Si a CABA sumamos Avellaneda, Lanús, Lomas de Zamora, Morón, San Isidro, Tres de Febrero, Vicente López, General San Martín y la parte este de La Matanza, la densidad bajaría a 9,2 mil habitantes por km2. En el rango de los 9.000 por km2 ya podemos encontrar áreas urbanas como Ciudad de México, Barranquilla, Santo Domingo, Caracas, Nueva York, Santiago de Chile.

Si se considera CABA hasta el segundo anillo (incluyendo los municipios de Almirante Brown, Berazategui, Esteban Echeverría, Ezeiza, Florencio Varela, Hurlingham, Ituzaingó, José C. Paz, Malvinas Argentinas, Merlo, Moreno, Quilmes, San Fernando, San Miguel y Tigre), la densidad sería comparable a áreas urbanas como Roma, Berlín, Copenhague, Lisboa.

Es necesario pensar una gobernanza para el AMBA. Su sistema de transporte, salud, seguridad, recolección de residuos, entre otras problemáticas, debe ser planificado de manera coordinada. Experiencias recientes como la Acumar, pero también la contemplación de desarrollos de otras latitudes como la Sociedad del Gran París, pueden y deben servir de inspiración para nutrir un nuevo diseño institucional pospandemia.

Espacio residencial y mercado inmobiliario

Un incremento sustantivo de población debería ir acompañado por el crecimiento de la oferta de espacio residencial acorde. Una pregunta pertinente es la configuración de ese mercado inmobiliario, ¿quién lo financiará? Si el dinero proviene de inversores que utilizan ese espacio residencial como inversión, la tipología de las edificaciones intentará maximizar esa renta. Naturalmente, se tomarán decisiones en ese sentido sobre cantidad de ambientes, calidad constructiva, servicios provistos. Muy diferente es cuando la financiación proviene del propio ahorro de los hogares que serán los dueños. Es posible que muchas unidades de pocos ambientes de baja calidad constructiva ofrezcan mayores retornos a los inversores. Queda la duda sobre si eso sería lo mejor para un desarrollo urbano sustentable de la ciudad de Buenos Aires.

Equilibrio regional

Además de la densidad urbana del AMBA, hay otro criterio de desarrollo para un país que es un sistema de ciudades con densidades saludables; esto es, un país donde existan otros centros fuertes como Córdoba, Rosario, Santa Fe, etc. Sería interesante definir si el aumento de densidad de CABA es producto de un crecimiento poblacional endógeno o si es resultado de migraciones internas o externas. En caso de que sean migraciones internas, ¿esto implicaría un desplazamiento desde el AMBA u otras ciudades? Habiendo destacado la densidad como un atributo positivo de las ciudades, siempre y cuando se acompañe con inversión pública acorde, sostener que el aumento de densidad de CABA es a costa de la disminución de densidad de otras ciudades, implicaría un progreso de CABA en desmedro de otras. Por ello es indispensable que esta planificación sea coordinada con otras jurisdicciones en escala metropolitana con el gobierno nacional en la medida en que el financiamiento de obras beneficia la calidad de vida de los ciudadanos.

En el caso de un aumento de la densidad que a su vez implique un incremento en su población expresada en % del país, esto no haría más que profundizar la hipertrofia del AMBA. Esto no contribuye de modo positivo para un equilibrio regional en una red de ciudades en un sistema interurbano equilibrado. Dicha desproporción podría implicar desequilibrio en la toma de decisiones de modo que se concentren en un solo distrito, en detrimento del interés de las otras provincias de la Nación.

Conclusión

CABA ya de por sí es densa y difícilmente tenga un problema de densidad, aunque sí de hacinamiento. Con los valores actuales, la ciudad de Buenos Aires puede hacer uso de la potencialidad que ofrece la densidad para llevar adelante obras públicas que provean los servicios necesarios para esa población. Siendo algunos de esos servicios en cierta medida deficientes, quizá sea óptimo enfocar el esfuerzo en la oferta antes que en la demanda. En todo caso, cuando la oferta de servicios sea acorde, la distribución poblacional será producto de la libre elección de los hogares argentinos que eligieron localizarse dentro de CABA, si así lo consideran.

Este tipo de políticas de promover densidad debería tener en mente una perspectiva metropolitana y también federal. Si cada jurisdicción planifica aislada, puede haber efectos indeseados considerando el agregado.

Notas:
1) https://www.youtube.com/watch?v=MYLxFCqvLuQ&t=4155s. ⇑