| Por Diana Tussie |

Desde el 10 de diciembre de 2023 el presidente de la Argentina es Javier Milei. Se abre un período que pone en tela de juicio el accionar del Estado en el desarrollo y que por la misma vía amenaza la construcción de un proyecto sostenible e inclusivo. Se postula que el mercado es quien indica cómo debemos funcionar, priorizando en este rumbo alianzas y alineamientos con Estados Unidos e Israel, con críticas fuertes a la integración regional, todo ello en un escenario internacional que se muestra frágil, convulsionado y traumático. El gobierno de La Libertad Avanza no solo implicará cambios drásticos en las políticas económicas, sociales y de derechos, sino que también introducirá nuevas orientaciones de la inserción externa. La Argentina se encuentra frente a una doble encrucijada.

El objetivo de esta introducción es presentar el número de Voces en el Fénix que he planeado y coordinado durante la campaña electoral sumida en la incertidumbre del resultado y su conexión con un escenario internacional pugnaz y convulsionado. Estamos en un momento geopolítico decisivo. Por ello nuestros autores nos muestran las dinámicas, sus líneas de fractura y choques estructurales que marcan el momento e inciden en la configuración de la política argentina y la inserción externa.

Ricardo Aronskind, “Desglobalización y estrategia nacional”.
Bernardo Lsichinsky, “Prestamista o acreedor de última instancia a nivel internacional (PdUII)”.
Alfredo Calcagno, “Notas sobre el endeudamiento público global”.
Pablo Nemiña, “La estrategia financiera oficial externa de China. Una caracterización de su evolución”.
Mariana Vázquez, “El Mercosur. Del péndulo a la tensión geopolítica y la desintegración económica”.
Juliana González Jáuregui, “La Argentina en un contexto global en transición: los desafíos del vínculo económico con China”.
Ramiro L. Bertoni, “Cadenas de valor: ¿Inciertas o resilientes? ¿Pueden beneficiar a Sudamérica?”.
Anabella Busso, “Orden internacional y declive de Estados Unidos”.
Daniel García Delgado, “Alternativas posibles de un nuevo orden internacional. ¿Dónde estamos parados y a qué parte del mundo queremos ir?”.
José Fernández Vega, “La gran incertidumbre”.
Nicole Moussa, “Los BRICS se expanden al Medio Oriente: determinantes e implicaciones”.
José Miguel Amiune, “Siglo XXI: Las transformaciones en el sistema internacional. Unipolarismo o multipolarismo”.

Con estos trabajos que nos sirven de guías ponemos en marcha nuestro análisis. ¿Es Milei el emergente de la rápida reconfiguración internacional, como fue Alfonsín en la primera ola democrática de la Guerra Fría o Menem con la caída del Muro? La conexión, por supuesto, no es lineal ni automática, pero vimos durante toda la campaña no solo apoyos para un lado y otro, tanto de ex presidentes (Piñera, Fox, Rajoy, etc.) como de empresarios nacionales en apoyo de una radicalizada derecha articulada globalmente en la cual conviven además hiperbillonarios como Elon Musk. Dado que la Argentina no es un punto suspendido en el espacio, nuestro número se planteó ofrecer algunas herramientas necesarias para mapear el entramado de desafíos que enfrentamos. La idea no es explicar el todo sino comprender las claves internacionales en un contexto de fuertes disputas hegemónicas y en un marco de urgentes requerimientos financieros externos. Ambas condiciones interpelan transversalmente la doble encrucijada que atravesará la Argentina en la etapa que se abre.

El estallido de la guerra en Ucrania en febrero de 2022 fue un signo del alterado panorama internacional. Como proclama explícita de los nuevos tiempos, el pasado 13 de septiembre el secretario de Estado de los Estados Unidos, Antony Blinken, expuso su visión sobre el sistema internacional en la Universidad Johns Hopkins. Fue claro y contundente: el orden unipolar que Estados Unidos hegemonizaba desde 1989 ha concluido. China es el principal desafío estratégico al poder americano en todos los planos. En tanto su primacía se ve desafiada, Estados Unidos se defiende instrumentando una creciente militarización, una suerte de “otanización” del mundo. Dicho escenario geopolítico lleva a un incremento del gasto militar, al tiempo que surgen políticas industriales de apoyo a sectores estratégicos, percibidos como factor central de la seguridad nacional. Los países desarrollados tienen hoy el endeudamiento público más elevado desde la Segunda Guerra Mundial. El endeudamiento público mundial, que durante los años del orden unipolar neoliberal acató una disciplina fiscal estricta con una baja deuda pública (alrededor del 50 por ciento del PIB), en la última década ha saltado hasta el 80 por ciento, y en EE.UU. al 110.

La hegemonía estadounidense, tal como la conocíamos, puede, sin duda, estar llegando a su fin, abriendo paso a un momento poshegemónico, en el cual las disputas florecen tema por tema y se multiplican momento a momento. La emergencia de un mundo multipolar, como el que se avizora, no parece ser un proceso expedito ni exento de conflictos dolorosos. La beligerancia internacional de Washington es inversamente proporcional a su primacía disputada. La guerra a veces se ve fría, otras veces híbrida; se extrapola a múltiples terrenos, tanto comerciales como financieros y tecnológicos. Nuestro país, si bien no está en el teatro central tampoco es un punto suspendido en el espacio, por lo cual las pujas por encaminar nuevas confluencias de intereses germinan al interior de nuestro territorio. La transición geopolítica afecta el entramado económico nacional y las opciones político económicas. El acercamiento de la Argentina a China en las últimas décadas y la derivación política del mismo en múltiples planos genera pocas simpatías en Washington.

A nivel financiero la emergencia de China como un relevante acreedor internacional es una transformación tectónica. Para entender la magnitud hay que dar un paso atrás. Con la creación de las instituciones de Bretton Woods se había configurado lo que actualmente el FMI denomina la red de seguridad financiera mundial, en la que el propio Fondo y Estados Unidos ocupaban el centro. La experiencia reciente indica que otras instituciones públicas como el Banco Central Europeo, el chino y la Unión Europea ofrecen nuevas alternativas de prestamistas de última instancia junto a la coordinación de varios otros acreedores en la cual EE.UU. deja de ser el único gran ordenador de los destinos financieros del mundo. En este contexto hay que entender la renuncia argentina a la membresía del bloque BRICS, útil para negociar inversiones de China y Brasil, de futuros socios como Arabia Saudita y Emiratos Árabes Unidos y del Nuevo Banco de Desarrollo. Si la primacía estadounidense con la globalización erosionó muestras capacidades soberanas, dicha retracción y el nuevo alineamiento no promete construirlas.

Cabe destacar que la irrupción global de China desde su ingreso a la OMC en 2001 generó un impacto complejo en la Argentina. Por una parte, supuso un formidable competidor industrial, que presionó hacia la desindustrialización, dadas condiciones de apertura importadora. Por otra parte, fue un mayúsculo socio comercial dispuesto a importar ingentes magnitudes de recursos naturales (combustibles, minerales, alimentos), lo que reforzó la rentabilidad y relevancia de áreas tradicionales de la estructura productiva junto a su expansión federal. Hoy China es nuestro segundo socio comercial luego de Brasil. La agroindustria ocupa un rol central: los complejos sojero y cárnico son dos tercios de las ventas a China. Cabe destacar que el carbonato de litio se ha convertido en otro producto líder: el 42% de las exportaciones argentinas de dicho producto tienen ese destino. Sin embargo, desde 2008, la Argentina registra déficit comercial, siendo uno de los principales dilemas de la relación bilateral. La forma de inserción internacional, resultante de los vínculos con China, no es sustancialmente distinta de la clásica relación centro-periferia. Ello reproduce un patrón de comercio basado en exportaciones de materias primas y la importación de productos manufacturados con efectos disruptivos sobre la integración regional y, en particular, el Mercosur.

En este camino, China se ha consolidado como un importante origen de las inversiones extranjeras a lo largo y ancho del país: almacenamiento, plantas de prensado y procesamiento, puertos. Sus empresas han logrado posicionarse como inversores clave en sectores estratégicos donde las firmas de otros orígenes están prácticamente ausentes; entre ellos, sobresalen la infraestructura de manera de “crear” la geografía necesaria para su abastecimiento. Promueve esta creación de geografía con préstamos del Banco Industrial y Comercial de China (ICBC) y el Banco de China. La Argentina se ha incorporado a bancos multilaterales de desarrollo donde China tiene el papel protagónico. En 2021, nuestro país se convirtió en miembro no regional del Banco Asiático de Inversión en Infraestructura (BAII), luego de realizar el aporte de capital para el ingreso. El primer proyecto financiado por el BAII en la Argentina se aprobó a fines de septiembre de 2023. Se trata de un parque eólico en Tierra del Fuego.

La vinculación financiera entre la Argentina y China incluye acuerdos de swap, el primero firmado en 2009, un segundo en 2014, renovado en 2017 y 2020. En 2015 y 2018 hubo además acuerdos suplementarios. Con la visita del ministro Massa en junio de 2023 se confirmó la renovación anticipada del swap que vencía en agosto por tres años más. En la visita de Alberto Fernández a China, en octubre de 2023, se anunció la ampliación del monto de libre disponibilidad del swap a 11.500 millones de dólares. La continuidad de este financiamiento chino va a depender de la voluntad del nuevo gobierno de mantenerlo, ampliarlo o darle fin, una decisión en manos del nuevo equipo económico y de las opciones y condiciones que enfrente. Si China es percibida como un “imperio autocrático en ascenso” y si se encamina a una división del mundo entre “mundo libre” y “mundo comunista” a la usanza de las fronteras ideológicas de la Guerra Fría, se reintroduce una retórica desfasada en contradicción con los intereses nacionales que no se ajusta a la trayectoria de la relación, independientemente del partido en el poder. A pesar de los intentos de crear una atmósfera de Guerra Fría, los principales actores económicos del país han esquivado enarbolarla, conscientes de la gravitación económica de China tanto a nivel federal como macroeconómico. No puede ignorarse la relevancia de Beijing a la hora de reforzar las reservas del Banco Central y las inversiones en las provincias, todo ello conjuntamente erosionando la base material de la primacía estadounidense.

El temor de Estados Unidos a la reconfiguración geoeconómica que lo acecha da lugar a la fragmentación de los mercados y la gradual relocalización de cadenas de producción hacia mercados amigos, el llamado friend shoring, o securitización de los mercados, mercados dirigidos hoy por la seguridad nacional. La oposición de EE.UU. a que China incremente su presencia conduce a la securitización de la agenda bilateral. En ese marco, temas como recursos estratégicos, construcción de puertos y redes ferroviarias, proyectos energéticos (nucleares, eólicos, hidráulicos), bases para la observación del espacio lejano, adquisición de proveedores de 5G, han sido considerados parte de la agenda de seguridad nacional estadounidense. Esto implica que las relaciones bilaterales son abordadas por el consejero de Seguridad Nacional y el Comando Sur, un mando conjunto integrado por más de 1.200 efectivos militares y civiles en representación del Ejército, Armada, Fuerza Aérea, Marines, la Guardia Costera, y varias agencias federales.

En la gestión Obama, para circunvalar la presencia de China se había intentado promover tratados comerciales y de inversiones preferenciales que excluyeran a China. Durante la gestión Trump, en cambio, se ensayó una política agresiva de ruptura de cadenas de valor en relación a la producción china, promoviéndose al mismo tiempo la vuelta al suelo estadounidense de corporaciones multinacionales. Durante la actual gestión Biden se ha promovido un conjunto de leyes que incluyen importantes apoyos financieros para la producción de bienes estratégicos –tanto comerciales como militares– en territorio norteamericano. Estados Unidos lee el comercio internacional en términos de su seguridad nacional, fortaleciendo sus estructuras para un hipotético “divorcio” comercial de China y su área de influencia y tratando de restaurar cadenas de valor que tengan origen en su propio territorio. En mismo tono instrumental encara las palancas de nuestras negociaciones financieras, ya sea con Wall Street o con el FMI. Si bien Estados Unidos tiene interés en afectar los negocios chinos, está por verse la repercusión de las palancas ofrecidas. ¿Hasta qué punto es Milei una garantía para los intereses económicos y estratégicos de Estados Unidos?

Hasta acá el Norte con sus nuevas condiciones, ¿y nuestro Sur?

Pese a su historia de subordinación, el llamado Sur Global en tiempos recientes fijó posiciones autónomas, propuso iniciativas de paz y criticó la deriva belicista que adoptó Europa. Los países del Sur, algunos ya integrados en los BRICS y otros aspirantes a sumarse, mantienen un importante comercio con China y reciben vastas inversiones de ella. El grupo de los BRICS fue adquiriendo relevancia desde su fundación en 2009 a medida que aumentaba su peso en el comercio y la economía global. El contexto internacional de guerra entre Rusia y Ucrania de proliferación de sanciones contra Rusia de parte del “Occidente colectivo”, y de aumento de las tensiones políticas y económicas entre Estados Unidos y China, le confirió a su última cumbre en 2023 una relevancia todavía mayor, confirmada por el deseo de más de 40 países en desarrollo de sumarse al bloque. Un tema central de dicha cumbre de Johannesburgo fue la expansión de los BRICS que decidieron invitar a seis países a unirse al bloque a partir del 1º de enero de 2024. Estos son Arabia Saudita, Argentina, Egipto, Emiratos Árabes Unidos, Etiopía e Irán. De ellos, cuatro son países del Medio Oriente, y tres de ellos son países árabes fieles aliados de los Estados Unidos desde varias décadas. Hasta ahora, el grupo de los BRICS no tenía entre sus miembros a ningún país del Medio Oriente, situación que debe analizarse en el contexto de la reciente explosión del conflicto entre Israel y Palestina. Por ello Medio Oriente es un punto neurálgico para el control de las reservas, de la producción, de los precios y de las rutas de abastecimiento de petróleo y gas cuya falta asestaría un golpe inmediato al andamiaje de la producción global. De ahí la peligrosidad del momento actual y el enorme significado de este conflicto para los países que, como el nuestro, están bajo el control del dólar y poseen enormes reservas de petróleo y de gas no convencional todavía sin explotar. De ahí el alerta de Estados Unidos con la Argentina.

Es en este camino en el cual la geografía está en disputa que debe preservarse la relación con nuestros vecinos y en particular con Brasil. La agresividad estadounidense en el escenario internacional, prolongando la guerra en Ucrania, mutó hacia la contención del impulso a una represalia contundente del gobierno de Tel Aviv, que busca también recuperar su disminuida legitimidad. EE.UU. teme la reacción de la calle árabe, algo que naturalmente preocupa también a las distintas autocracias de la zona. Las protestas políticas contra la represalia israelí podrían derivar en reclamos sociales en países donde reina descontento y desigualdad.

Las transiciones en la gobernanza son complejas y frecuentemente violentas. Resultan de acciones tomadas por potencias en ascenso, así como de reacciones de actores que resisten o disputan. La crisis financiera mundial de 2008 abrió una oportunidad para que China virara hacia un cariz asertivo de su estrategia financiera, ya sea creando nuevas instituciones o redes de financiamiento que alcanzan 35 acuerdos de intercambio bilaterales de swaps, la creación de dos bancos multilaterales de desarrollo, el NDB y el BAII, la progresiva internacionalización de su moneda y la continuada demanda de aumentar su poder de voto en las instituciones de Bretton Woods. Esta ventana de oportunidad es la que debemos preservar en un momento internacional tan pugnaz y un momento nacional tan inquietante.

Conclusión

No cabe duda de que tenemos límites en cuanto a lo que podemos prever de la evolución del conflicto hegemónico actual, de sus guerras y de sus impactos económicos pero con el gobierno que asume el 10 de diciembre puede perfilarse un retorno al espacio estratégico comandado por Estados Unidos. Tras el ascenso de La Libertad Avanza en la Argentina, existe el potencial de vivir una convulsión en materia de inserción externa y por lo tanto de convivencia interna. Esto es la doble encrucijada a la que hace referencia nuestro título, y esto exige una consideración profunda. La política exterior de Javier Milei gira en torno a una agenda centrada principalmente en el rechazo de los derechos humanos básicos con el temor de una dinámica amplia de amigo-enemigo. Nos encaminamos a una amplia reconfiguración política en esta doble encrucijada. Los alineamientos partidarios que llegaron hasta aquí se modificarán, y aparecerá un nuevo escenario con otros actores y otros desafíos.

Por ello es oportuno una renovación conceptual de la idea de “no alineamiento”, que nos sirva en esta nueva etapa, incluyendo la negativa a tomar partido en las disputas derivadas de las luchas hegemónicas. El pasado es nuestra garantía. La Argentina vivió este tipo de situaciones en las guerras mundiales. La respuesta desde una economía periférica como la argentina necesita basarse en una diversificación de fuentes de financiamiento externo junto con la combinación de las clásicas lecciones estructuralistas, como la diversificación de nuestra oferta exportadora, de nuestros mercados externos y la complejización del tejido productivo, bajo los lineamientos del nuevo momento poshegemónico, en el cual un Estado privado de capacidades solo puede ahondar la vulnerabilidad externa y fragilidad interna siendo disfuncional para el bienestar de la ciudadanía.