| Por Oscar R. González y Emiliano Arena |

Hay una contradicción que condiciona el despliegue de la democracia participativa (DP) ya que, en cuanto régimen político (la república democrática), se contrapone con el orden económico social (el capitalismo) ya que este último implica (y propicia por naturaleza) la desigualdad (vía una sociedad basada en la idea de la competencia). La DP no puede quebrantar esa “lógica” sino apenas morigerar las consecuencias de dicha polarización, en todo caso, un dato positivo y razonable. Pero aun en aquellos modelos más “justos” como las “sociedades de bienestar”, donde según José Nun (1990) existe “el mínimo rango de desigualdad”, esta perdura. Es virtualmente imposible ignorar esa contradicción entre ciudadano y sujeto económico.

La Argentina transita su cuarta década de vida en democracia, un período atravesado por significativas transformaciones sociales, políticas y económicas. Entre estas se destacan un mayor peso del trabajo informal, el aumento y la emergencia de nuevas formas de pobreza, la extinción, como actor político, del poder militar y, sobre todo, el debilitamiento de la confianza pública en las instituciones representativas.

Entre las mutaciones que sobrevienen en el régimen democrático aparecen nuevas herramientas que propician una mayor participación ciudadana en la gestión de los asuntos públicos. Particularmente, durante las últimas dos décadas, se destacan variadas experiencias que tratan de integrar a la ciudadanía al proceso de toma de decisiones.

El itinerario argentino

Tras la ominosa derrota de la guerra de Malvinas y la creciente irrupción de la protesta social que precipitaron el repliegue de la última dictadura cívico-militar, iniciada en 1976 y finalizada con la convocatoria electoral de 1983; de aquel entusiasmo cívico que mostró inéditos niveles de participación electoral y afiliación partidaria, a la presente situación, en donde se conjugan el escepticismo y la desconfianza en el sistema de representación, hay varios hitos significativos.

El primer dato relevante es el apoyo de la ciudadanía al régimen democrático que se plasmó en las masivas manifestaciones en contra de los alzamientos carapintadas en abril de 1987, lo que evidenció una vitalización del lazo entre representantes y representados en momentos en que, según Eduardo Rinesi, “recién salíamos de una dictadura feroz que había violado todas nuestras libertades y privilegiábamos la reconquista de esas libertades por encima de cualquier otro bien que pudiera competir con ellas” (2013: 25).

En segundo lugar, en 1990, las movilizaciones surgidas por el asesinato de María Soledad Morales en la provincia de Catamarca manifestaron no sólo estupor por el crimen y empatía con la víctima, sino que comienzan a evidenciar una crítica a la forma de gestión local predemocrática. Como mencionan Marcelo Bergman y Mónica Szurmuk: “Las protestas populares en Catamarca trascendieron los trágicos eventos de una víctima y el escándalo político que le siguió. Fue un paso crucial en la construcción simbólica de la ciudadanía, que puso a prueba los límites de la gobernabilidad” (2006, p. 269).

En tercer lugar, el paradigma de una cierta participación que extendiera los límites de la democracia electoral impregnó módicamente la discusión en torno a la más o menos amañada reforma constitucional de 1994, incorporando ciertos institutos novedosos para nuestra cultura política tales como el referéndum y la iniciativa legislativa. Coincidentemente, se incorporaron a aquel texto varios tratados internacionales que promueven la participación ciudadana en la vida pública.

En cuarto lugar, podemos señalar como un momento importante para el desenvolvimiento de la democracia participativa en la Argentina la crisis del 2001. Las movilizaciones sociales surgidas por el estallido del modelo económico de la convertibilidad devienen rápidamente en una ruptura del lazo representativo de la ciudadanía con las instituciones de mediación política tradicionales, el “que se vayan todos”.

Aquellas expresiones masivas de protesta que incluían el cuestionamiento a las instituciones estatales y a sus instrumentos formales (gobiernos, parlamentos, administración de justicia, partidos y sindicatos) desbordan el sistema representativo en su conjunto, evidencian una situación de ingobernabilidad y llevan inevitablemente a considerar la pertinencia de crear nuevos afluentes para inocular un mayor protagonismo popular al momento de determinar las políticas públicas.

Un emergente de este nuevo escenario lo constituye una iniciativa que abreva en una experiencia iniciada en Porto Alegre, Brasil, en 1989 y difundida rápidamente en la región: el presupuesto participativo (PP). Esta política pública consiste en instrumentar espacios de naturaleza asamblearia para el debate, la toma de decisiones y el control posterior de la ejecución de al menos una parte del presupuesto público.

En la Argentina el PP se recepta primeramente en una disposición municipal de la ciudad de Rosario, en 2002, que dispone aplicarlo en el orden local, una decisión pionera que fue continuada en otras ciudades. Más de 60 localidades comenzaron a partir de entonces a implementar esta metodología, con distinto resultado, continuidad y dimensión. Entre ellos se encuentran los municipios bonaerenses de Morón, La Matanza, Vicente López, San Fernando, Avellaneda, Escobar, Trenque Lauquen, Bahía Blanca, General Pueyrredón, La Plata, Zárate y San Miguel y, en otras provincias, las ciudades de Córdoba, Villa María, Unquillo, Río Cuarto, Gualeguaychú, Paraná, Posadas, Resistencia, San Salvador de Jujuy y San Fernando del Valle de Catamarca, entre otros.

En un primer balance de las dos décadas iniciales de presupuesto participativo aparecen como datos relevantes que las experiencias no pudieron sostenerse en el tiempo por diversas circunstancias; dificultades para la materialización de las obras acordadas en las asambleas; identificación como política de partido o de gobierno y no como iniciativa estatal y un déficit en las capacidades de gestión de los equipos locales para llevar adelante dispositivos participativos. De igual modo, entre los aspectos positivos de las experiencias que se sostienen en el tiempo se destacan la conformación de equipos técnicamente sólidos, la institucionalización del PP como práctica estatal, la aceptación por las burocracias locales y la internalización por la ciudadanía de estas prácticas de intervención directa.

El PP en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires merece un párrafo aparte. Su temprana implementación creó expectativas por la dimensión de la urbe, la presencia de las comunas en el dispositivo y la afinidad política entre el gobierno local y la experiencia originaria. Sin embargo, los sucesivos cambios políticos concluyeron en una desnaturalización del instituto, quedando la dimensión participativa restringida a ciertas consultas de menor cuantía, el llamado “Programa BA elige”.

Si bien el presupuesto participativo, por su naturaleza, no alcanzó sino un despliegue local, durante el período 2007-2015 se construyó un ecosistema cuyo dispositivo de coordinación federal y políticamente transversal fue la Red Argentina de Presupuesto Participativo (RAPP) que intentó expandir y fortalecer estas experiencias. La RAPP estuvo bajo la órbita del Programa Nacional de Presupuesto Participativo de la Jefatura de Gabinete de Ministros, cuyo objetivo era fortalecer las capacidades de los gobiernos locales para implementar políticas participativas, iniciativa que fue discontinuada a partir del cambio de gobierno, en 2016.

El caso del PP se enmarcó en una serie de iniciativas que fomentaron la dimensión participativa de la democracia, no coordinadas entre sí pero que dan cuenta de un cambio de época. Por ejemplo, en 2003 se emitieron tres decretos: el 222/03 y el 588/03, que impulsaban mecanismos participativos para el nombramiento de los jueces de la Corte Suprema, del procurador general y del defensor general de la Nación; y el 1172/03 que contenía, entre otros, los reglamentos de las audiencias públicas, la elaboración participativa de normas y el derecho de acceso a la información pública.

Más recientemente, en 2013, la Argentina se integró a la Alianza para el Gobierno Abierto, que impulsa un enfoque de la gestión sustentado en los pilares de la participación, la transparencia y la colaboración. Desde su inscripción, se han desarrollado cinco planes de acción nacionales y a la vez se han impulsado políticas inspiradas en este enfoque en distintos niveles de gobierno. Las políticas de gobierno abierto vinculan a las organizaciones de la sociedad civil con el Estado a partir del diseño conjunto de compromisos.

De manera complementaria, en 2017 se sancionó la ley 27.275 que profundiza la institucionalidad del derecho a la información y promueve la transparencia activa. Un recurso importante para que la ciudadanía pueda ejercer sus derechos y vincularse de manera más efectiva con el Estado.

El despliegue de distintas políticas participativas, impulsadas por diversos enfoques, en diferentes niveles de gobierno y con pluralidad política, remite, como sostiene Rocío Annunziata (2013: 13), a un “nuevo espíritu de las democracias (que) es la emergencia de un ‘imperativo participativo’ que se materializa en un conjunto cada vez más vasto de experiencias y dispositivos, cuyos efectos pueden ser contradictorios con sus ideales”. De esta manera, además de los institutos mencionados más arriba pueden encontrarse prácticas de este tipo en distintos organismos estatales.

La construcción de la democracia no es un proceso lineal, está plagado de contradicciones y disputas entre proyectos políticos que trascienden el proceso electoral (Dagnino, Olvera & Panfichi, 2006). De esta manera, la implementación de dispositivos participativos no es ajena a las coaliciones políticas que las implementan y así como diversas experiencias promueven el ejercicio de una ciudadanía activa y fomentan el protagonismo popular, otras impulsan una concepción participativa centrada en la idea de vecino o habitante, limitando el potencial de socialización política de estas experiencias.

En contextos de desencanto ciudadano y aparente declive de la democracia quizá convenga retomar la pretensión original que impulsó la democracia participativa en la Argentina y la región: la construcción de un espacio público que a partir de la intervención ciudadana en la toma de decisiones promueva un Estado que reduzca la desigualdad y reconozca la diversidad de la sociedad.

¿Erosión de la democracia?

En el mundo contemporáneo, la exacerbación de la desigualdad socioeconómica y la desterritorialización del capital recortan la capacidad de acción de los Estados. De esta manera, los límites que el capitalismo marca a los gobiernos democráticos condicionan, y aun socavan, la efectividad de las gestiones e, inevitablemente, impugnan su legitimidad.

En Latinoamérica, y en el resto del sur global, el desempeño de los gobiernos está, además, asociado a variables exógenas como los precios internacionales de las materias primas y las tasas de interés internacional (Malamud, 2019). De esta manera, se consolida la idea de que estamos atravesando un período de incertidumbre, en que la crisis de la representación política entendida como una desconexión entre las expectativas depositadas en los decisores políticos al momento de su selección por vía electoral y lo efectivamente realizado en la gestión de parte de quienes resultaron electos por el voto ciudadano.

En este sentido, el malestar con la democracia esconde la apropiación de los beneficios del crecimiento económico por parte de una pequeña minoría y la desigualdad emergente de esta situación coadyuva al surgimiento de una polarización política que facilita el surgimiento de outsiders que real o supuestamente cuestionan a la elite dirigencial.

En este contexto, ¿la democracia participativa puede contribuir a una revalorización del lazo entre representantes y representados? Como respuesta, Porras Nadales (1994) sostiene: “La democracia participativa no cuestiona la igualdad formal en sí misma, sino que la trasciende porque no reduce la política al ámbito estatal ni agota la participación en el voto, lo cual no significa en absoluto invalidar esta institución en nombre de una ilusoria democracia directa. También las formas representativas son indispensables”.

La democracia participativa como esperanza de la democracia representativa

Cuando uno de los más altos representantes de la Iglesia, el obispo de Mar del Plata, Gabriel Mestre, en su homilía dedicada a celebrar el pasado 9 de julio el Día de la Independencia argentina, invoca la necesidad de construir una “democracia participativa”, esa apropiación conceptual llama la atención e invita a intentar recorrer someramente, como se intenta en este trabajo, el itinerario de esa idea –y su vigencia– en los últimos cuarenta años.

Por ello, como se mencionó más arriba, la historia de la democracia argentina no es lineal, sino que, muy por el contrario, transcurre desde una fuerte presencia de la ciudadanía hasta un período signado por la retracción ciudadana. Este mismo año 2023, donde ya han tenido lugar unas 16 elecciones locales, demuestra con sus datos que cerca del 30 por ciento del padrón electoral se ha abstenido de concurrir a los comicios.

En el contexto actual, donde la ciudadanía expresa desinterés por los asuntos públicos y la polarización política contribuye a la emergencia de outsiders antisistema, los dispositivos participativos pueden ofrecer una alternativa para revincular a la ciudadanía con los asuntos públicos a partir de tomar decisiones sobre aspectos concretos sobre aquello que la afecta y revertir la erosión democrática.

Bibliografía de referencia

Annunziata, R. (2013). “Nota preliminar”, en Blondiaux, L., El nuevo espíritu de la democracia. Actualidad de la democracia participativa. Buenos Aires: Prometeo Libros.
Bergman, M., & Szurmuk, M. (2006). “Memoria, cuerpo y silencio: El caso ‘María Soledad’ y la demanda de ciudadanía en la Argentina de los noventa”, en Acta poética, 27(2), 241-71.
Dagnino, E., Olvera, A., & Panfichi, A. (eds.). (2006). La disputa por la construcción democrática en América Latina. México: FCE, CIESAS y Universidad Veracruzana.
Malamud, A. (2019). “¿Se está muriendo la democracia?”, en Nueva Sociedad, (282).
Nadales, A.J.P. (1994). Representación y democracia avanzada, Centro de Estudios Constitucionales.
Nun, J. (1990). “La república posible”. La mirada, (1), 4-7.
Rinesi, E. (2013). “De la democracia a la democratización: Notas para una agenda de discusión filosófico-política sobre los cambios en la Argentina actual a tres décadas”. Debates y combates, 3(5), 19-41.