| Por Ana Bizberge y María Soledad Segura |

Se argumenta que el avance de la pandemia de Covid-19 y las medidas de aislamiento y distanciamiento establecidas en la mayoría de los países de América latina no crearon nuevos problemas, sino que agudizaron los preexistentes en materia de conectividad a Internet, acceso a la información y libertad de expresión. Se presentaron con mayor fuerza reivindicaciones de estos derechos que también ya se venían produciendo y exceden la coyuntura sanitaria. Constituyeron, asimismo, terreno propicio para profundizar, ampliar y otorgar mayor visibilidad al debate sobre derechos digitales que, en algunos casos, ya eran objeto de discusión pública, aunque restringida a quienes se encargan de elaborar políticas públicas y a especialistas.

Ante la situación inédita, se buscaron soluciones provisorias que constituyeron un paliativo, pero no resolvieron la cuestión de fondo. Dos años después, la respuesta a las dificultades persistentes sigue siendo una deuda pendiente. De hecho, la mayor parte de las medidas implementadas por gobiernos y empresas se produjeron durante los primeros seis meses de 2020 y en 2021 pocos rastros quedaban ya de ellas. Si bien la pandemia permitió reforzar el debate público sobre los problemas de conectividad y libertad de expresión, estos permanecen en disputa. Algunos de esos temas siguen en la agenda pública; otros ya ni siquiera son puestos en cuestión, y otros se definen de modo tan general, impreciso e inabordable que impiden, de hecho, la formulación de políticas públicas.

En primer lugar, se muestra cómo funcionó esto con respecto al acceso a la conectividad a Internet en los tres países. Luego, en relación con el acceso a la información y la libertad de expresión. Finalmente, se presentan conclusiones.

Conectividad

En la pandemia, la conectividad se volvió clave para el ejercicio de otros derechos como educación, trabajo, salud, comunicación, comercio y entretenimiento. Ante esto, los gobiernos de la región, en particular los de Argentina, Brasil y México, y las empresas implementaron medidas para garantizar el acceso a Internet, así como a contenidos educativos, de información sobre salud e, incluso, de entretenimiento.

En los primeros meses de la pandemia, en América latina se incrementó el uso de redes de conectividad entre un 30% y 50% en promedio, según el CAF-Banco de Desarrollo de América Latina. Si bien, la Comisión Económica para América Latina y el Caribe da cuenta del incremento en el acceso, sostiene que un tercio de la población en la región carece de conectividad y que persisten brechas socioeconómicas, por edad y ubicación geográfica. Como agravante, la Unión Internacional de Telecomunicaciones señala el incremento de precios de la banda ancha fija y móvil a nivel mundial durante la pandemia.
Frente a esto, la Comisión Interamericana de Derechos Humanos y su Relatoría Especial de Libertad de Expresión hicieron un llamado a los Estados para acelerar políticas de universalización del acceso a Internet durante la emergencia sanitaria al considerar que la conectividad es crucial para el ejercicio de derechos civiles, políticos, económicos y culturales.

En esta línea, los países de la región intentaron mitigar los efectos del incremento en el tráfico a partir de medidas que incluyeron la declaración de telecomunicaciones, tecnologías de la información y la comunicación, y radiodifusión como servicios esenciales; prácticas de gestión de tráfico (zero rating) y campañas para promover el uso responsable de las redes por la población.

Sobre lo primero, la implementación de estas medidas encontró limitaciones. Por ejemplo en Brasil, aun cuando el gobierno declaró servicios esenciales las telecomunicaciones y al acceso a Internet, ni el gobierno ni el regulador (Anatel) evitaron que las empresas desconectaran servicios por falta de pago, lo que incluso fue avalado por el Poder Judicial. En la Argentina, el decreto que declaró “servicios esenciales en competencia” a la telefonía móvil y fija, TV paga e Internet y suspendió el incremento de precios fue judicializado por los grandes prestadores. Esto limitó su alcance. Sin embargo, aunque los precios aumentaron, se mantuvieron debajo de la inflación y las compañías brindaron planes de Prestación Básica Universal.

Además, durante el primer año de la pandemia también hubo acuerdos público-privados, que involucraron a proveedores de conectividad y plataformas de Internet. A nivel global, Netflix y YouTube ofrecieron bajar la calidad de sus videos para evitar la sobrecarga de redes. La particularidad en el caso argentino es que esta medida se hizo en acuerdo con el regulador (Enacom). En Brasil, Anatel hizo un compromiso similar, pero con actores tradicionales: radiodifusores y proveedores de TV paga que ofrecen también streaming de video. Estas fueron medidas de carácter provisorio, con especial énfasis en los primeros seis meses de pandemia, progresivamente abandonadas hacia fines de 2020. Estas iniciativas voluntarias de las plataformas durante la pandemia deberían ser leídas en el marco de una serie de acciones previas como parte de una estrategia de buena voluntad para limitar el alcance de las demandas para regular a estos actores.

En tanto, las redes comunitarias de Internet que brindan servicios en zonas rurales o urbano-marginales, como Altermundi y Atalaya Sur en la Argentina, Redes por la Diversidad, la Equidad y la Sustentabilidad A.C. y Rizhomática en México, Artículo 19 en Brasil, durante el avance del Covid-19 fortalecieron su propuesta de ampliar el acceso y la asequibilidad de la conectividad en esas áreas. La Asociación para el Progreso de las Comunicaciones recomendó el mejoramiento de las políticas de redes comunitarias para responder a la pandemia. En la Argentina, Enacom, a partir de iniciativas de las organizaciones de redes comunitarias, puso en marcha los programas de conectividad en barrios populares y zonas desfavorables, que continúan. La pandemia permitió así reposicionar una vieja demanda del sector comunitario que durante la pandemia mostró su relevancia.

Otro modo de promoción del acceso fue la implementación de medidas de zero rating, esto es: acceso a contenidos sin consumo de datos móviles.

A nivel internacional, la CIDH reconoció que este tipo de prácticas, si bien son problemáticas en términos de pluralismo y usualmente son consideradas una amenaza a la neutralidad de la red, serían adecuadas y proporcionadas en situaciones de emergencia como la pandemia.

En la Argentina, el Ministerio de Educación junto con las universidades nacionales acordó con las empresas telefónicas garantizar acceso a contenidos en los dominios edu.ar. También se implementó el programa “Seguimos educando”, con un sitio web que permite acceder a recursos educativos y programas de radio y TV en emisoras públicas y comunitarias. Además, el programa “Juana Manso” garantizó a docentes y estudiantes de primaria y secundaria el acceso a aulas virtuales y repositorios de contenidos, al tiempo que dotó de conectividad a escuelas, y brindó equipamiento y capacitación a docentes. El gobierno también ofreció créditos a los/as/es docentes para la compra de computadoras. En México, el regulador (IFT) acordó con los operadores móviles brindar acceso a contenidos oficiales de salud sobre Covid-19. En tanto, en Brasil, se estableció que el uso de la aplicación Coronavirus SUS para monitoreo de la pandemia no consumiera datos.

En el sector privado, grandes operadores en Brasil permitieron el acceso sin consumo de datos a aplicaciones del gobierno y a los principales medios de comunicación. Claro, Vivo, Tim y Oi brindaron acceso gratuito a wifi en lugares públicos, y permitieron acceso a las señales de TV, a libros, música y juegos por un período de tiempo limitado. En la Argentina, empresas como Cablevisión, Claro y Movistar brindaron acceso gratuito a sus clientes a sus aplicaciones y contenido. En algunos casos, la estrategia también incluyó liberar contenido de señales premium por tiempo limitado (Flow), o bonificar la suscripción a plataformas de video como Amazon (Movistar). Estas iniciativas, por un lado, se dirigieron mayormente a quienes ya eran clientes y, por otro, responden a la búsqueda de nuevos/as/es suscriptores/as a servicios premium, aunque con resultados limitados. En otros trabajos constatamos que el incremento en los consumos no redundó en un crecimiento de la cantidad de abonados/as/es a los servicios.

Las políticas públicas en asociación con las medidas de proveedores privados para garantizar el acceso a conectividad y contenido online de salud, educación y entretenimiento probaron ser medidas progresivas en términos de derechos humanos. Sin embargo, hay importantes diferencias en su alcance y profundidad según los países. La Argentina adoptó un enfoque más intervencionista y regulatorio que México y Brasil, aunque enfrentó limitaciones en su implementación. Estas iniciativas se dieron en escenarios preexistentes caracterizados por agudos niveles de concentración de la propiedad en telecomunicaciones, lo que deja a los Estados escaso margen de maniobra para establecer regulaciones que afecten intereses empresariales incluso en la crisis.

Tanto en México como en Brasil, los planteos sobre zero rating deben ser leídos en el marco de debates más amplios sobre neutralidad de red que exceden el escenario de pandemia y que aún permanecen en disputa. El Marco Civil de Internet de 2014 de Brasil prohíbe este tipo de prácticas, aunque su implementación es problemática. De hecho, ya era frecuente este tipo de acuerdos entre prestadores de conectividad y de aplicaciones, e incluso fue avalado por la Justicia. En la actualidad enfrenta un nuevo capítulo con los debates sobre el “PL de las Fake News” que se comentará más abajo. En tanto, en México, la Ley Federal de Telecomunicaciones y Radiodifusión prevenía que el IFT emitiera lineamientos sobre neutralidad de red, que finalmente se aprobaron en 2021 luego de que organizaciones sociales llevaran el tema a la Justicia. No obstante, criticaron los lineamientos producidos por considerar que establecen criterios que van en contra del propio principio de neutralidad que el regulador debiera proteger.

Por otra parte, en todo el mundo, bibliotecas, editoriales, publicaciones académicas, museos y plataformas de comercio electrónico de productos culturales abrieron su acceso –en diferentes niveles y plazos– a parte de sus contenidos relacionados con la pandemia, la cultura y el entretenimiento. Asimismo, algunos sitios web que ofrecían materiales liberados de derechos de autor, publicaciones agotadas o difíciles de encontrar, pero también material reciente, incrementaron su actividad, suscitando acalorados debates en la Argentina sobre derechos de autor y propiedad intelectual. Estas medidas, de carácter transitorio, muestran el gran poder de este tipo de actores sobre las condiciones de acceso a bienes y servicios culturales, tanto para promover su apertura como gesto filantrópico en un escenario de emergencia, como para cerrarlo luego retomando prácticas habituales.

Libertad de expresión

En materia del derecho a la libertad de expresión, se identifican tres tipos de problemas que cobraron particular relevancia durante la pandemia: la difusión de desinformación por parte de empresas y gobiernos, la censura automática de las plataformas de redes sociales y la promoción de la autocensura por parte de los gobiernos.

En primer término, con respecto a la desinformación, como sucedió en otras regiones del mundo, también en América latina se difundieron múltiples discursos pseudocientíficos y conspiradores sobre el Covid-19. Frente a esto, Tedros Adhanom Ghebreyesus, de la Organización Mundial de la Salud, advirtió sobre los riesgos de la “infodemia” –la difusión de desinformación sobre la pandemia–. Relatores de libertad de expresión de ONU, OEA y OSCE, Unesco, Comisión Interamericana de Derechos Humanos y Organización Panamericana de la Salud se pronunciaron en el mismo sentido; publicaron recomendaciones, crearon centros de recursos, documentos y declaraciones.

Entre los gobiernos, el presidente brasileño Jair Bolsonaro, el 24 de marzo de 2020, definió la enfermedad como “una pequeña gripe o un resfriado”. Inicialmente, el presidente de México, Andrés Manuel López Obrador, también minimizó, aunque después el gobierno federal mexicano cambió su posición. En la Argentina aparecieron ejemplos de desinformación en los medios. Para ilustrarlo, Viviana Canosa, una conocida comunicadora, bebía dióxido de cloro en la televisión. Fue denunciada y multada. La participación en la difusión de información falsa de líderes de opinión como dirigentes políticos/as/ques y sociales, comunicadores/as y periodistas es un problema que en la pandemia cobró gravedad sustancial porque ponía en riesgo la vida de manera directa, pero que la precede y continúa dos años después.

En Brasil, prepandemia ya había un debate sobre fake news, que continuó durante la expansión del Covid-19 y permanece hasta ahora. En 2020 el Senado dio media sanción al proyecto de Ley de Libertad, Responsabilidad y Transparencia en Internet. Es un proyecto de regulación de intermediarios de Internet que abarca muchos temas, pero es conocido coloquialmente como “PL de Fake News”. La sociedad civil criticó fuertemente su potencial para afectar el derecho a la privacidad, protección de datos, acceso a Internet y libertad de expresión. Por otra parte, en el mismo país, también había acaloradas discusiones previas a la pandemia sobre la desinformación referida a contextos electorales. Esos debates se retomaron de cara a las próximas elecciones presidenciales de Brasil en octubre. Las principales plataformas digitales activas en el país firmaron a inicios de 2022 un acuerdo con el Tribunal Superior Electoral con el fin de eliminar la difusión de desinformación este año.

En la Argentina la discusión sobre noticias falsas también se profundizó en estos años más allá de la emergencia sanitaria. En 2021 el gobierno nacional junto con el Consejo Económico y Social presentó una propuesta para dar cumplimiento al Pacto Internacional por la Información y la Democracia. Ese Pacto, impulsado por Reporteros sin Fronteras, tiene por objetivo fomentar un entorno digital que propicie que la ciudadanía acceda a información fiable y pueda expresarse libremente. Para debatir y enriquecer la propuesta de acuerdo para el Buen Uso de Redes Sociales, se realizaron foros en las diversas regiones del país. En 2022 esto llegó a los medios de comunicación de masas que criticaron fuertemente la iniciativa por supuesta regulación de las plataformas y censura. Estas críticas constituyeron una evidente campaña de divulgación de información falsa. No obstante, esto puso en evidencia las enormes dificultades para impulsar debates públicos sobre el tema y la capacidad de veto de las elites económicas a cargo de los medios.

Por su parte, durante el avance del Covid-19 las corporaciones de las redes sociales se vieron obligadas a tomar medidas. Twitter modificó sus políticas de moderación de contenido y eliminó los tweets que van en contra de las recomendaciones de salud o fomentan el uso de tratamientos nocivos. WhatsApp limitó las posibilidades de reenvío de mensajes a uno a la vez, lo que, según la empresa, resultó en una reducción del 70 por ciento en el reenvío de mensajes. No obstante, también las iniciativas de las redes sociales para tratar cuestiones de desinformación y moderación de contenidos preceden y van más allá de la pandemia.

Por su parte, organizaciones de la sociedad civil, académicos/as/ques y gobiernos impulsaron verificación de discursos públicos. Desde principios de 2020, una veintena de medios de Latinoamérica y España formaron la red Latam Chequea con el fin de chequear datos sobre Covid. Además, las organizaciones locales, como Chequeado de Argentina, también lo hacen en cada país. A nivel gubernamental, la agencia estatal de noticias argentina, Télam, lanzó la plataforma de verificación de información Confiar. Esto constituye una experiencia sin precedentes del uso de una plataforma administrada por el Estado con este fin. En la academia, un grupo de investigadores del Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas de la Argentina lanzó el proyecto “Ciencia Anti Fake News”. Las tres iniciativas continúan activas a principios de 2022.

Durante la crisis sanitaria –igual que antes y también ahora–, el uso de inteligencia artificial por parte de las redes sociales limita la libertad de expresión, ya que se reportó una gran cantidad de casos de remoción de contenido por presuntas violaciones a sus políticas. Si bien no fueron censuras previas, el problema es la falta de transparencia y rendición de cuentas de estas prácticas. Uno de los casos más conocidos fue el de la eliminación de los mensajes en Twitter del presidente brasileño Jair Bolsonaro, en los que desafió las recomendaciones de la OMS relacionadas con el Covid-19 y desalentó el aislamiento. Algo similar sucedió en Facebook. Independientemente del juicio de valor sobre el contenido, lo sucedido fue un claro ejemplo de prácticas no transparentes de moderación de contenido.

Los Relatores de Libertad de Expresión y la CIDH advirtieron que esta remoción automática y no transparente puede limitar el acceso a información importante de salud pública y solo debe llevarse a cabo cuando se cumplan las reglas de necesidad y proporcionalidad. Recomendaron que las empresas eviten bloquear sitios de medios, plataformas o cuentas particulares de Internet.

Por su parte, organizaciones latinoamericanas como Intervozes de Brasil, Artículo 19 y R3D de México, ADC de Argentina, Datos Protegidos de Chile y la regional Derechos Digitales, entre otras, exigieron durante mucho tiempo transparencia y rendición de cuentas de las plataformas con distinto énfasis y propuestas diversas de mecanismos regulatorios más o menos formales. A su vez, Observacom y la Fundación Karisma de Colombia lanzaron iniciativas para documentar casos de bloqueos, borrado de contenido o censura de cualquier tipo durante el avance de Covid-19.

Frente a las presiones de organizaciones y gobiernos, Facebook creó el Oversight Board de Contenidos, una junta “independiente” de personalidades con reconocimiento internacional en materia de libertad de expresión, que son elegidas por la propia plataforma para analizar sus decisiones sobre moderación de contenidos. Esta iniciativa es un intento corporativo de responder a la demanda de transparencia y rendición de cuentas, pero bajo sus propios términos, a fin de evitar la regulación estatal.

Por último, con respecto a la promoción gubernamental de la autocensura se registraron episodios de diverso tipo en los tres países. El 8 de abril de 2020, la ministra de Seguridad de Argentina, Sabina Frederic, anunció que estaban realizando un “ciberpatrullaje” de información disponible públicamente en las redes sociales con el fin de monitorear “el estado de ánimo social”. El anuncio desató una fuerte controversia. Además, se informó que al menos cinco personas fueron detenidas en relación con sus expresiones en las redes sociales solo durante ese mes, como resultado de esta práctica de inteligencia de código abierto. Como señalan numerosos/as/es expertos/as/es, organismos internacionales como la CIDH y organizaciones como la Iniciativa Ciudadana para el Control del Sistema de Inteligencia, esto viola la presunción de la inocencia, la expectativa de privacidad para las conversaciones, incluso las que se realizan en público, y convierte a las fuerzas de seguridad en observadoras del discurso público. Por lo tanto, amenaza la libertad de expresión, promueve la autocensura, reduce la participación ciudadana y plantea un problema para la democracia.

Por otra parte, Reporteros sin Fronteras denunció que nueve países latinoamericanos no han respetado el derecho a la libertad de expresión durante la pandemia del Covid-19. En Brasil, el presidente Jair Bolsonaro acosa a los medios de comunicación. Respaldado por su familia, algunos ministros y simpatizantes muy activos en las redes sociales, insulta, desacredita, estigmatiza y ridiculiza a los periodistas que publican información que va en contra de los intereses del gobierno o de los suyos propios, con el fin de socavar su credibilidad, crear un enemigo común y evitar responder a sus preguntas.

Los vacíos en la regulación y las dificultades en la implementación de las escasas regulaciones existentes de intermediarios en Internet y políticas de moderación de contenidos permiten, entre otros factores como el enorme poderío de las plataformas, explicar los problemas de censura privada automática y de promoción gubernamental de la autocensura que se registraron en esta coyuntura. El Marco Civil da Internet en Brasil establece que los intermediarios no pueden ser responsabilizados por contenidos generados por terceros, pero su aplicación enfrenta serios problemas. Ni en la Argentina ni en México existe un marco legal sobre este tema, aunque sí fallos judiciales y tratados internacionales. Se trata, como se viene sosteniendo, de problemas que preceden y exceden el contexto pandémico.

Conclusiones

En materia de derechos digitales de acceso a la conectividad, a la información y a la libertad de expresión durante la emergencia provocada por la pandemia de Covid-19 también se agudizaron las “desigualdades profundas y persistentes” en América latina, como las llaman Gabriela Benza y Gabriel Kessler. Es evidente que, también en este ámbito, la reducción de la desigualdad precede a la pandemia y permanece como deuda pendiente.

Queda claro también que esto se debe a la resistencia de grupos de poder para resignar recursos y privilegios. Es más, múltiples informes, como los de Oxfam, acreditan que durante la pandemia se profundizaron las desigualdades en la medida que una elite súper rica, en la que se cuenta a las principales empresas tecnológicas transnacionales, duplicó su riqueza mientras que el 99 por ciento de la humanidad sufrió el deterioro de sus ingresos.

Las empresas de Internet desarrollaron estrategias regresivas a nivel global como la difusión de fake news y la censura automática. En algunos casos particulares se vieron obligadas a ofrecer explicaciones o aportar soluciones alternativas, como ante la difusión masiva de desinformación. Se demuestra también que estas iniciativas de las plataformas durante el avance de la pandemia pueden ser leídas como estrategias de “filantropía empresarial” para obturar reformas redistributivas y perpetuar el statu quo, ante las crecientes demandas sociales para regularlas, como señalan Bull y Robles Rivera en un artículo reciente.

Como mencionamos en trabajos previos, las políticas públicas han incluido algunas medidas regresivas (como la difusión oficial de la desinformación y el fomento de la autocensura); pero también han introducido algunas medidas progresistas (como las orientadas a verificar la información pública). No obstante, las acciones gubernamentales se ven limitadas por los propios intereses de las elites políticas, así como por las debilidades estatales ante el poderío de los gigantes tecnológicos.

En tanto, la sociedad civil de cada país intentó influir en los gobiernos para que impulsaran soluciones progresistas, y en algunos casos lo consiguió, como los programas de promoción de redes de Internet en zonas rurales y urbanas pobres. Además, en determinadas circunstancias, pudo ofrecer soluciones alternativas, como verificación de datos, denuncia de inducción a la autocensura de los gobiernos, redes comunitarias de Internet y propuestas de regulación de plataformas. Dada la persistencia y agravamiento de las desigualdades digitales, las reivindicaciones sociales siguen vigentes a dos años de iniciada la pandemia.

En este sentido, en lo que respecta al goce y ejercicio de los derechos digitales durante la pandemia, no es posible hablar de “excepcionalidad”. Esta caracterización se usa con frecuencia desde el inicio del avance del Covid-19 en el mundo aplicada a diversos ámbitos de lo social. Si la excepción es definida como aquello que se aparta de la regla o la condición general, no es adecuada para describir lo sucedido en el acceso a la conectividad, a la información y la libertad de expresión en este tiempo. Por el contrario, lo expuesto demuestra que se registra más bien una fuerte continuidad y un preocupante agravamiento de desigualdades que ya eran relevantes. Entonces no se trata de un escenario de “excepción”, sino que, como ya fue señalado, la pandemia visibilizó y puso de relieve las inequidades históricas en el ejercicio de derechos digitales y la persistencia de capturas por parte de las elites políticas y económicas que obturan su consecución.

Si en publicaciones realizadas en 2020 habíamos considerado que la crisis sanitaria podía constituir un terreno propicio para profundizar los debates sobre derechos digitales y las políticas públicas necesarias para garantizarlos, a dos años de iniciada la pandemia y atenuados sus efectos en la región, esa oportunidad parece perdida.