| Por Víctor Pochat |

Para la preparación de este artículo se han tomado como referencia valiosos trabajos, entre los que se destaca el denominado “Gestionando conflictos por el agua y cooperación”, elaborado en 2005 por A.T. Wolf, A. Kramer, A. Carius y G. D. Dabelko, como parte del Informe Anual del Worldwatch Institute sobre el progreso hacia una sociedad sostenible.

Una característica notable que distingue al agua de los otros recursos naturales es su capacidad de fluir sobre o bajo el terreno. Por lo cual, el uso de un río o de un acuífero en un determinado lugar afectará o se verá afectado por su utilización en otro punto, más o menos distante.

Asimismo, el agua está relacionada con todas las facetas de la sociedad incluyendo, entre otras, a la biología, la economía, la estética y la espiritualidad, siendo parte integral de los ecosistemas, en íntimo contacto con el suelo, el aire, la flora y la fauna. Dentro de una cuenca todo está vinculado con las aguas superficiales y subterráneas, su calidad y su cantidad. La disponibilidad de agua varía mucho en el espacio y en el tiempo, haciendo más compleja su gestión, la cual debe estar al servicio de múltiples necesidades, armonizando intereses que compiten por los recursos hídricos.

Estos intereses –asociados a los hogares, los ecosistemas, la agricultura, la generación de energía, la industria, las actividades recreativas– a menudo se contraponen y la probabilidad de encontrar una solución aceptable a esa contraposición se reduce al aumentar el número de interesados. Si a esa diversidad de intereses se superponen fronteras que delimitan predios (terrenos, campos) o jurisdicciones (municipios, departamentos, provincias, estados, países), la posibilidad de acuerdo se complica aún más.

La relación entre dos vecinos que no se llevan bien, debido a que el que está aguas abajo le reprocha al de aguas arriba no dejar correr nunca el agua hasta su finca o de tirar basura a la acequia que los vincula, las pocas veces que la deja pasar, es un ejemplo a pequeña escala de conflictos por el agua que se repiten en distintas dimensiones en todo el mundo.

Este tipo de rivalidades por el agua se remonta a la revolución neolítica, entre 8.000 y 6.000 años a.C., cuando el ser humano se hizo sedentario y comenzó a cultivar sus alimentos. El lenguaje recuerda esas raíces antiguas: “rival” proviene del latín rivālis (de rivus, río), “dicho de una persona: que compite con otra, pugnando por obtener la misma cosa o superar a aquella”. Los territorios ribereños rivalizan a menudo por las aguas compartidas.

Aunque las controversias relacionadas con el agua pueden esconder numerosas razones, como luchas de poder e intereses de sectores que compiten por el recurso, todas las disputas por el agua pueden atribuirse a una o a varias de estas tres cuestiones: cantidad, calidad y disponibilidad.

La razón más evidente de cualquier conflicto relacionado con el agua es la competencia por un suministro de cantidad limitada. La posibilidad de que la asignación de caudales genere tensiones aumenta cuando el recurso hídrico es escaso. Pero incluso cuando la presión sobre el recurso es limitada, su asignación a determinados usos y a distintos usuarios puede ser conflictiva.

En el otro extremo, la abundancia excesiva de agua lleva a quien está afectado por ella a tratar de desprenderse del exceso, derivándolo hacia otro lugar, con el consiguiente probable perjuicio a un tercero.

En cuanto a la calidad del agua, su contaminación por aguas residuales provenientes de los diversos usos hace que no sea apta para beber, para la industria o para la agricultura. Las aguas contaminadas pueden implicar riesgos muy graves para la salud humana y el ecosistema. El deterioro de la calidad del agua puede convertirse, por lo tanto, en motivo de conflicto entre los que lo han provocado y los afectados.

También es importante el caudal de agua disponible en un momento determinado. Es frecuente que la regulación de los embalses sea conflictiva pues, por ejemplo, algunos usuarios pueden querer utilizar durante el invierno el agua embalsada para producción hidroeléctrica, mientras que aguas abajo los agricultores pueden necesitar el agua para riego durante el verano. Además, las variaciones de caudal a lo largo del año son vitales para el mantenimiento de los ecosistemas de agua dulce que requieren una inundación estacional.

Conflictos locales y nacionales

Los valores y prioridades de gestión del agua pueden ser diferentes en distintos sectores sociales de un mismo país. De hecho, la historia de enfrentamientos por el agua incluye incidentes entre distintos usuarios, poblaciones rurales y urbanas, municipios y provincias.

En todo el mundo las cuestiones locales relacionadas con el agua suelen girar en torno a valores fundamentales transmitidos de generación en generación. Es muy posible, por ejemplo, que los regantes, las poblaciones indígenas y los ambientalistas consideren el agua como algo unido íntimamente a su forma de vida, cada vez más amenazado por la demanda urbana, el desarrollo agrícola o los requerimientos de energía.

Una gestión deficiente o poco equitativa de los servicios de agua también puede provocar inestabilidad en el interior de un país. Los conflictos suelen estar relacionados con el abastecimiento a zonas suburbanas o rurales, con la responsabilidad por daños y, sobre todo, con los precios. El Estado es el responsable de suministrar agua potable en casi todos los países. Incluso cuando se transfiere a una compañía privada a través de una concesión, el Estado generalmente sigue siendo responsable del servicio de aguas. En consecuencia, los conflictos relacionados con la gestión del abastecimiento suelen enfrentar a las comunidades con las autoridades estatales.

Conflictos internacionales

Las cuencas internacionales que afectan al territorio de dos o más países ocupan el 45,3% de la superficie de la Tierra, albergan alrededor del 40% de la población mundial y representan, aproximadamente, el 60% del caudal total de los ríos del mundo. Superficies muy extensas de 145 países forman parte de cuencas internacionales, y el territorio de 33 países se encuentra casi íntegramente dentro de estas cuencas. El número de países que comparten cuencas internacionales ilustra claramente el alto grado de interdependencia.

El gran número de ríos compartidos y la creciente escasez de agua para una población en aumento han llevado a muchos políticos y titulares de prensa a proclamar un futuro de “guerras por el agua”. Estas advertencias generalmente aluden al árido y hostil Oriente Medio, donde la lucha por este recurso precioso ha movilizado ejércitos y provocado enfrentamientos armados.

Sin embargo, los antecedentes históricos parecieran inferir lo contrario. Por ejemplo, ningún Estado ha declarado una guerra por los recursos hídricos desde que, en 2500 a.C., las ciudades-Estado de Lagash y Umma lucharon entre sí por la cuenca del Tigris y del Éufrates, si bien el suministro de agua y las infraestructuras hidráulicas han constituido frecuentemente instrumentos y objetivos militares.

Asimismo, según la Organización de Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación (FAO), entre los años 805 y 1984 se firmaron en el mundo 3.600 tratados sobre las aguas. Aunque la mayoría de los acuerdos se referían a temas relacionados con la navegación, un número creciente ha empezado a abordar cuestiones de gestión del agua, incluyendo control de inundaciones, proyectos de energía hidráulica o asignaciones de caudales en cuencas internacionales.

Investigadores de la Universidad de Oregon, al analizar las interacciones entre dos o más países relacionadas con el agua, tanto conflictivas como de colaboración, concluyeron que la incidencia de conflictos graves en las cuencas internacionales es infinitamente menor al índice de colaboración entre las partes, a pesar del potencial desacuerdo en estas cuencas. Y asimismo que, a pesar de la retórica encendida de algunos políticos –la mayor parte de las veces dirigida a sus votantes y no a sus rivales– casi todas las acciones emprendidas para solventar problemas relacionados con el agua son moderadas, habiendo más ejemplos de colaboración que de conflictos entre las partes.

La historia demuestra también que los enfrentamientos internacionales por las aguas han sido resueltos incluso entre enemigos, aunque paralelamente hayan estallado conflictos por otras cuestiones. Algunos de los enemigos declarados más enconados han negociado acuerdos sobre el agua y han creado instituciones que demuestran una gran elasticidad, incluso en momentos de tensión entre las partes.

El Comité del Río Mekong, por ejemplo, establecido en 1957 por los gobiernos de Camboya, Laos, Tailandia y Vietnam como agencia intergubernamental, continuó intercambiando datos e información sobre el desarrollo de los recursos hídricos durante toda la guerra de Vietnam. Y la Comisión del Río Indo sobrevivió a dos guerras importantes entre India y Pakistán.

Si las aguas compartidas no generan conflictos violentos entre las naciones, entonces, ¿dónde está el problema?

En la práctica, algunos factores, como el tiempo que transcurre desde que se inicia un conflicto relacionado con el agua hasta que se alcanza un acuerdo, pueden complicar la cuestión y hacer que se enconen las posiciones.

Es frecuente que los países ribereños desarrollen proyectos dentro de su territorio de forma unilateral, para así evitar las complejidades que plantea compartir los recursos hídricos. En un momento determinado uno de los países ribereños (generalmente el más poderoso) puede iniciar un proyecto que afecte al menos a uno de sus vecinos.

Sin unas relaciones o instituciones adecuadas para la resolución de conflictos, una actuación unilateral puede aumentar las tensiones y la inestabilidad regional, tardando años o décadas en resolverse.

Cuando las iniciativas unilaterales de desarrollo provocan tensiones internacionales, la colaboración se hace difícil. Al aumentar la desconfianza entre países ribereños, estallan conflictos y amenazas a lo largo de las fronteras. La desconfianza y las tensiones, aunque no acaben en enfrentamientos, pueden entorpecer el desarrollo regional, impidiendo la realización de proyectos e infraestructuras conjuntas beneficiosas.

Enfrentando los conflictos

No es la falta o exceso de agua en cantidad o calidad, sino el modo en que se gobierna y administra, lo que conduce a posibles conflictos en el ámbito local y nacional. Muchos países necesitan fortalecer sus políticas para regular el uso del agua y favorecer una gestión equitativa y sostenible.

Las instituciones responsables de la gestión del agua carecen con frecuencia de los medios humanos, técnicos y financieros necesarios para desarrollar planes de gestión amplios y asegurar su cumplimiento.

Por otra parte, en muchos países las competencias sobre las aguas están repartidas entre distintas instituciones con responsabilidades en agricultura, pesca, abastecimiento, desarrollo regional, turismo, transporte y conservación del medio ambiente, cuya gestión persigue a menudo objetivos contrapuestos.

La administración oficial de las aguas puede también entrar en contradicción con prácticas consuetudinarias, donde la legislación puede entrar en conflicto con el uso tradicional de las aguas.

Es frecuente que las partes enfrentadas en conflictos relacionados con el agua tengan percepciones muy distintas sobre la legitimidad de sus derechos, la naturaleza técnica del problema, el costo de las soluciones y la asignación de costos entre los interesados. Por lo tanto, una condición básica para cualquier intento de entendimiento es contar con fuentes de información confiables y aceptables para todas las partes, lo que facilitará la toma de decisiones basadas en una visión compartida de las cuestiones, y favorecerá la confianza mutua.

Una base de datos fidedigna que incluya datos meteorológicos, hidrológicos y socioeconómicos es un instrumento fundamental para una gestión de las aguas razonable y con visión de futuro. Los datos hidrológicos de las cabeceras de los ríos son cruciales para la toma de decisiones aguas abajo. Y en situaciones de emergencia, como las inundaciones, esta información es necesaria para proteger la salud humana y ambiental.

La clave para comprender y evitar los conflictos, independientemente de que se refieran a calidad, cantidad o disponibilidad del agua y que tengan un ámbito local, nacional o internacional, está en las instituciones establecidas para gestionar los recursos hídricos.

Los Estados ribereños han colaborado numerosas veces en cuestiones relacionadas con el agua. Por otra parte, el agua ha contribuido de forma muy positiva a fortalecer la confianza, a desarrollar relaciones de cooperación y a evitar enfrentamientos, incluso en cuencas particularmente conflictivas. En algunos casos, el agua establece una de las escasas vías de diálogo en conflictos bilaterales acalorados.

En regiones con inestabilidad política el agua es parte esencial de las negociaciones sobre desarrollo regional, que sirven en la práctica de estrategia de prevención de conflictos.

Al analizar en detalle la gestión del agua, particularmente en los países áridos, investigadores de la Universidad de Oregon comprobaron que la clave del éxito era la idoneidad institucional.

En los países áridos se coopera en temas relacionados con el agua. Para poder vivir en un medio en el que los recursos hídricos son escasos, las personas desarrollan estrategias institucionales –acuerdos formales, grupos de trabajo informales, o relaciones habitualmente amistosas– que les permiten adaptarse a la situación.

Los investigadores comprobaron también que dos factores incrementaban la probabilidad de conflictos sensiblemente. En primer lugar, es más probable que se desarrollen conflictos si las condiciones físicas o políticas de la cuenca experimentan cambios muy rápidos, como la construcción de un embalse, un proyecto de regadío o una reorganización territorial. Asimismo, el conflicto será más probable si las instituciones existentes son incapaces de asimilar y de gestionar eficazmente los cambios.

Las instituciones que administran los recursos hídricos tienen que ser fuertes para poder equilibrar intereses contrapuestos.

En las cuencas hidrográficas internacionales es conveniente que los derechos y responsabilidades de cada país estén recogidos expresamente en un tratado, o que existan acuerdos o convenios de cooperación, para que las instituciones que administran las aguas puedan gestionar exitosamente los conflictos.

Del conflicto a la cooperación

Aunque los vínculos entre conflicto y agua son muchos y, a pesar de que la gestión de las aguas es indisociable de una serie de intereses contrapuestos, la mayoría de las rivalidades se resuelven de forma pacífica y cooperativa, aun cuando el proceso de negociación pueda ser largo.

Los mecanismos de cooperación para la gestión del agua pueden prever los conflictos y resolver enfrentamientos, a condición de que se cuente con todas las partes involucradas, y de que estas partes dispongan de medios (información, personal con formación adecuada y apoyo financiero) para negociar en condiciones de igualdad.

Tales mecanismos pueden disminuir el potencial de enfrentamientos, proporcionando un foro para negociaciones conjuntas y asegurando así que todos los intereses en conflicto sean tenidos en cuenta durante el proceso de toma de decisiones; considerando las diferentes perspectivas e intereses para descubrir nuevas opciones de gestión y aportar soluciones ventajosas para todas las partes; favoreciendo la aceptación y confianza a través de la colaboración y de la búsqueda conjunta de datos, y tomando decisiones más aceptables para todas las partes, incluso si no se puede llegar a un consenso.

Los mecanismos tradicionales de las propias comunidades, adaptados a las condiciones específicas locales, son los que la comunidad aceptará más fácilmente en el ámbito local.

En el ámbito internacional, diversas organizaciones de cuencas, con representación de todos los Estados ribereños, han participado con éxito en la gestión conjunta de los recursos hídricos.

La capacitación –para generar y analizar datos, para desarrollar planes de gestión sostenible del agua, para aplicar técnicas de resolución de conflictos, o para promover la participación de interesados– debería estar dirigida a las instituciones responsables de la gestión del agua, a las organizaciones no gubernamentales locales, a las asociaciones de usuarios del agua y a los grupos representativos de la sociedad civil.

En el ámbito internacional, reforzar la habilidad negociadora de las partes involucradas con menor poder puede ayudar a evitar conflictos. En el ámbito local, fortalecer la capacidad de los excluidos, de los marginados o de los grupos más débiles, para articular y negociar sus intereses, ayuda a implicarles en una gestión del agua, con base en la cooperación.

Para evitar conflictos graves es preciso informar o consultar expresamente a todas las partes interesadas, como los Estados y las comunidades de la cuenca, antes de adoptar cualquier decisión. El proceso de identificación de las partes interesadas y de sus posiciones es crucial para valorar, y por tanto para gestionar, el riesgo de conflicto.

En esa línea, el Programa Hidrológico Internacional de la UNESCO está desarrollando el programa “Del Conflicto Potencial a la Cooperación Potencial (PCCP)”, con el propósito de facilitar el diálogo interdisciplinario y a diferentes niveles para reforzar la paz, la cooperación y el desarrollo relativos a la gestión de los recursos hídricos compartidos.

Por su parte, cabe señalar que la Asamblea General de Naciones Unidas, en su 65° período de sesiones, decidió proclamar al año 2013 como Año Internacional de la Cooperación en la Esfera del Agua, con el objetivo de fortalecer el diálogo y la cooperación, con un sentido amplio.

Cuando se comprendan mejor las condiciones que determinan si el agua contribuye a generar conflictos o cooperación, la integración en interés mutuo y la cooperación sobre recursos hídricos podrán ser utilizadas más eficazmente para evitar conflictos y para contribuir a una paz perdurable entre los países y entre los distintos grupos sociales.