| Por María Cecilia Míguez |

2015: propuestas de campaña

Hacia abril de 2015, diplomáticos, especialistas y políticos del arco opositor al gobierno del Frente para la Victoria (FPV) –incluidos representantes de la Unión Cívica Radical (UCR), Propuesta Republicana (PRO), el peronismo disidente y el Frente Renovador– elaboraron un documento lanzado en la sede del Consejo Argentino para las Relaciones Internacionales (CARI), dirigido por Adalberto Rodríguez Giavarini, ex canciller de la Alianza. El documento se llamó “Seremos afuera lo que seamos adentro”, y allí se explicitaban los lineamientos centrales de lo que el próximo gobierno debiera tener en cuenta para encarar la política exterior.

El Grupo Consenso, tal el nombre elegido, estaba integrado, entre otros, por Andrés Cisneros (ex vicecanciller de Menem); el analista internacional Jorge Castro (ex funcionario menemista condenado en 2012 a un año y medio de prisión en suspenso e inhabilitación perpetua para ocupar cargos públicos por haber intentado defraudar a la administración pública); Fernando Petrella (también ex vicecanciller de Menem, en su momento procesado por la venta ilegal de armas); Rogelio Pfirter, actual embajador ante la Santa Sede; el actual ministro de Relaciones Exteriores, Jorge Faurie, y Fulvio Pompeo, en aquel momento subsecretario de Relaciones Internacionales del Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires, figura central para las relaciones internacionales del PRO, una especie de “canciller en las sombras” desde la asunción del presidente Mauricio Macri, y recientemente nombrado en un nuevo puesto de gran influencia en cuestiones de Política Exterior, Defensa y Seguridad: la Secretaría de Asuntos Estratégicos. Con lo cual, puede afirmarse que se trataba de una especie de plataforma o carta de intención política del gobierno actual.

En sus veinte puntos de recomendación, el documento decía entre otras cosas lo siguiente: “El mundo actual se caracteriza por el hecho de que los Estados que han tenido éxito han sido aquellos que han conseguido vincular sus proyectos nacionales con las corrientes más dinámicas de la realidad internacional en cada momento histórico”. El corolario de esa afirmación era que la Argentina debía “acoplarse” al mundo actual como proveedora de alimentos y energía. Acoplarse a “dinámicas” donde la contradicción aparece borrada, ya que subyace la fantasía de vender productos a China (un supuesto mero comprador que no pide nada a cambio) pero sin descuidar nuestros vínculos privilegiados con las potencias occidentales. Uno de los puntos señala directamente que “en ejercicio del multilateralismo que debe orientar nuestro accionar externo, se debe trabajar para fortalecer nuestras tradicionales relaciones con Europa y los Estados Unidos”. En cuanto a la cuestión Malvinas, a contramano de la política llevada adelante por los gobiernos del FPV, los firmantes proponían un esquema de diálogo “maduro” hacia Londres “evitando confrontaciones estériles”.

Por último, y respecto de la región y la integración, el documento parecía nuevamente soslayar las contradicciones, ya que proponía “una adecuada convergencia entre el Mercosur atlántico y la promisoria Alianza del Pacífico” para acceder al centro de poder de Asia-Pacífico. Ello, desconociendo que, para 2015, Mercosur y Alianza Pacífico expresaban en el plano político y económico distintos proyectos de inserción internacional. En síntesis, el planteo discursivo giraba en torno a la necesidad de “reinsertar” a la Argentina y abandonar así el “aislamiento” al que condenaba el gobierno del FPV, y al objetivo de sacar la política exterior del reflejo de la política interna. Se trata de una retórica utilitarista, en la que resonaban los ecos de la política exterior “en clave económica” que caracterizó al neoliberalismo en nuestro país.

2016-2017: deducir las bases de la política efectivamente aplicada

La pregunta por las bases de la política exterior del gobierno que preside Macri debe responderse partiendo de las medidas efectivamente aplicadas, y cotejarse con el plano discursivo al que hemos hecho referencia.

Luego de la asunción, en diciembre de 2015, comenzaron algunas señales al mundo. La elección de la canciller Susana Malcorra –jefa de Gabinete de las Naciones Unidas, nombrada en el cargo en 2012 por el Secretario General de la ONU, Ban Ki-moon– fue elocuente. En el mes de enero de 2016 el presidente Macri asistió al Foro de Davos realizado en Zurich, después de 13 de años de ausencia de un presidente argentino en ese ámbito. El encuentro con CEOs de empresas multinacionales y con otros mandatarios fue presentado como auspicioso para un país al que, de acuerdo con el propio Presidente, llegaría una “lluvia de inversiones” ante el cambio de signo político. El Presidente afirmó reiteradamente durante los primeros meses de gobierno que la “apertura al mundo” traería un enorme caudal de inversiones, lo que no solamente podía ser discutible en términos de sus efectos positivos (condiciones de inversión, efectos sobre las industrias locales, etc.), sino que implicaba un análisis económico basado en un diagnóstico relativamente errado de la realidad internacional y en particular de los flujos de capital mundial. En el mes de febrero, el gobierno presentó un preacuerdo para resolver el litigio con los denominados “fondos buitre”, en una propuesta que superaba en mucho la que defendía el gobierno anterior. La medida fue aplaudida por el FMI y el secretario del Tesoro de los Estados Unidos, Jack Lew. El gobierno la enarboló como el fin del aislamiento y la vuelta a los mercados internacionales.

El giro respecto del gobierno anterior fue contundente tanto en la relación con los Estados Unidos, la Unión Europea, la región sudamericana, y en mucha menor medida respecto de China y Rusia, más allá de la retórica. Los capítulos de este dossier tratan ampliamente esas temáticas. Aquí nos referiremos a la concepción política e ideológica de las relaciones internacionales que subyace a las políticas aplicadas en las distintas áreas.

En esta línea, podríamos entonces sintetizar, de acuerdo con lo efectivamente implementado en el área de la política internacional –y más allá de los matices que puedan establecerse entre el primer año de gobierno y el segundo–, que las bases del proyecto de la alianza Cambiemos en el área son:

a) Una política exterior en “clave económica”

¿Por qué es una política “en clave económica”? Porque se orienta principalmente a adoptar aquellas medidas que determinadas potencias predominantes consideran deseables y necesarias para afirmar su predominio en las distintas áreas económicas (comercial, agropecuaria, industrial, financiera, extractiva, etc.), beneficiando a socios locales concentrados, con graves consecuencias en los planos estratégicos, militares y diplomáticos de la política exterior. Porque esas dimensiones de las relaciones internacionales pasan a estar orientadas a impostados gestos de acercamiento –creyendo falsamente que pueden redundar en beneficios económicos–, al abandono de reclamos que puedan representar desafíos a esos poderes de turno, y a la entrega del manejo de resortes clave de soberanía en cuestiones de defensa y seguridad. La política exterior en “clave económica” que aplica el gobierno actual, orientada a profundizar los lazos de dependencia económica y política respecto de las potencias, está basada en la tradicional idea de “acoplarse”, y se plantea como la contrapartida del “aislamiento”. Las bases de esa política se remontan a la tradicional inserción de la Argentina moderna durante el período del modelo agroexportador. En pleno auge de la etapa imperialista del capitalismo, la Argentina consolidó una orientación aperturista y atlantista de su inserción internacional, lo que dio lugar a un período de crecimiento inusitado de las exportaciones hacia Europa occidental y en particular Gran Bretaña, sobre la base del latifundio, la concentración, y las concesiones al capital extranjero. La estrategia económica, política e internacional se vio profundamente condicionada por esa asociación subordinada a las dinámicas centrales de la acumulación mundial. El argumento del aislamiento ha ido cobrando diversos matices a lo largo de nuestra historia, y en especial desde la recuperación de la democracia. Fue y es caballo de batalla del liberalismo más conservador que busca la asociación con las potencias hegemónicas del sistema internacional –que han ido variado a lo largo de nuestra historia como nación–. La historiografía liberal sostuvo la tesis del “aislacionismo argentino” para criticar toda la etapa del primer peronismo y la intervención estatal ampliada, así como las distintas versiones de autonomía en política exterior, que fueron interpretadas como desafíos absurdos que confrontaban particularmente con los Estados Unidos. Recuperada la democracia, aislamiento fue sinónimo de Malvinas. Para estas corrientes, el aislamiento, cuyo origen estaba en la política neutralista y autónoma, había llegado a su punto máximo ante el comportamiento de aquel gobierno militar de Leopoldo Fortunato Galtieri, a todas luces ilegítimo y sangriento. Este argumento tristemente sirvió para justificar el seguidismo de la etapa menemista y, en el caso del conflicto bélico, también para descartar la validez del reclamo por la soberanía de las islas. En la primera etapa del gobierno radical y a juicio de sus funcionarios, ese aislamiento debía combatirse instalando una nueva imagen de la Argentina: la democracia, el juicio a las Juntas Militares responsables por los crímenes contra los derechos humanos y el alto perfil de la política exterior en función de la defensa de valores universales pacíficos. Avanzada la década, líneas internas conservadoras del radicalismo y algunas del Partido Justicialista que más adelante se harían hegemónicas, comenzaron a modificar el sentido del argumento para, hacia fines de los ochenta, criticar la falta de adecuación de la economía del país a los dictámenes de las transformaciones operadas en el mundo, en el marco de la avanzada del neoliberalismo. De allí en más, la divisoria de aguas no era aislamiento-democracia, sino aislamiento-globalización.

Uno de los argumentos centrales para criticar la política exterior de los gobiernos del FPV por parte de las fuerzas políticas que hoy forman parte de la coalición de gobierno, era justamente que la Argentina se encontraba aislada porque se mantenía relativamente al margen de algunos flujos de inversiones y líneas de endeudamiento con el FMI, porque no se estaba priorizando el vínculo con los Estados Unidos y porque había aumentado las barreras a las importaciones. Incluso consideró “socios vergonzantes” a China y Rusia. A ellos se sumó la existencia de vínculos con países “parias”, como Venezuela e Irán. La cuestión comenzó a presentarse en términos de aislamiento versus aún mayor ingreso de capital extranjero y liberalización.

Ese mito de la Argentina aislada fue y es de utilidad para el giro político actual, que ha efectivamente reorientado los vínculos particularmente políticos hacia socios “tradicionales” como los Estados Unidos y la Unión Europea, mientras que se ha alejado de las opciones que representaban en términos geopolíticos las vinculaciones con China y Rusia. No por ello China ha dejado de ser el socio económico que es hoy de nuestro país.

b) Aperturista en términos comerciales, promotora de la desregulación, el endeudamiento externo y de las inversiones en condiciones de privilegio

La “agenda de puertas abiertas” a la que constantemente refiere el gobierno se materializó en las numerosas reuniones del primer mandatario con representantes políticos y diplomáticos de alto nivel. La lista incluyó a François Hollande (en febrero de 2016, en la Argentina y luego, en julio de ese año, en Francia); Barack Obama en marzo de 2016; con Sergio Mattarella y Mateo Renzi en Roma; con David Cameron, con Justin Trudeau y Shinzo Abe en noviembre de ese año, e incluso con Xi Jinping y Vladimir Putin en el contexto del G20. Angela Merkel, Mark Rutte, Mariano Rajoy, Emmanuel Macron, así como CEOs de las empresas mundiales más poderosas han sido parte de la prolífica agenda de viajes de Macri. En abril de 2017 se produjo el encuentro con Donald Trump en la Casa Blanca.

La Argentina fue sede de la fracasada reunión de la Organización Mundial de Comercio (OMC) –y escenario de listas negras y deportaciones a organizaciones sociales– y lo será del G20 hacia fines de 2018. Hasta ahora, ninguno de esos protagonismos en el universo de la liberalización y la desregulación, totalmente en crisis, redundó en la famosa “lluvia de inversiones”. El énfasis en la apertura comercial se observó en las fuertes intenciones de cerrar el acuerdo de libre comercio entre el Mercosur y la Unión Europea, una negociación que el gobierno de Cristina Kirchner venía retrasando y a la que ponía reparos. Ello explicó en parte la elección del actual canciller Faurie, quien se había desempeñado como embajador en Francia, pero las negociaciones quedarían desfasadas en tiempo y espacio. A pesar de la gira de Macri por España en febrero de 2017 para fomentar su cercanía a Mariano Rajoy, en el reciente mes de enero el presidente de Francia Emmanuel Macron dejó en claro la continuidad del proteccionismo agropecuario de su país. La idea de la apertura financiera y comercial como sinónimo de “reingreso al mundo”, planteada como una de las “verdades evidentes” del gobierno, apareció por lo menos desacompasada de las dinámicas mundiales –tal como lo confirman las recientes decisiones proteccionistas de Donald Trump–, aunque no por ello poco beneficiosa para los poderes concentrados locales y sus socios internacionales.

La apertura a las importaciones ha provocado un crecimiento abrumador del déficit comercial, y ello no solamente constituye un problema en las cuentas macroeconómicas de la mano del desenfrenado endeudamiento, sino que tiene consecuencias productivas profundas, y por ende, en el nivel de empleo de la industria local. Asimismo, los datos muestran una reprimarización de las exportaciones argentinas.

c) Otorga prioridad a los vínculos económicos con las potencias, colocando en segundo plano a la región, o bien subordinando lo regional a esos vínculos

La Argentina tomó medidas concretas de cambio de rumbo: el país se integró como observador de la Alianza Pacífico, en la reunión de Puerto Varas del mes de junio de 2016, en un contexto donde los tipos de integración en marcha en América latina venían presentándose como proyectos contradictorios y no complementarios, especialmente debido a la relación con los Estados Unidos y a la posición respecto de lo que se conoció como regionalismo abierto. En oportunidad de la crisis política brasileña que derivó en el impeachment contra Dilma Rousseff, y su posterior destitución en el mes de mayo de 2016, la posición del gobierno argentino fue la de “respetar el proceso institucional que se está desarrollando en Brasil” –tal como afirmaba el documento de la Cancillería–, lo que en los hechos era un nuevo golpe blando en la región. Respecto de Venezuela, tanto durante la campaña como después de su asunción, Macri expresó su posición de apelar a la Carta Democrática del Mercosur contra ese país. Estas intenciones se ratificaron el 2 de diciembre con la suspensión de Venezuela, en una situación totalmente irregular. En el marco de una visita a Nueva York en el mes de noviembre, Macri pidió un “embargo completo” contra ese país. El reciente embajador estadounidense en la Argentina, Edward Prado, afirmó el compromiso de su país en apoyar al gobierno argentino en su ofensiva regional contra el gobierno de Nicolás Maduro.

A contramano de la vocación política alternativa que significaron la Unasur y la CELAC –organismos donde la Argentina tuvo un rol protagónico–, el gobierno ha abandonado los espacios de construcción de autonomía, o de discusión del statu quo mundial y regional. Nuevos vientos de cambio modificaron el mapa político del continente. Los nuevos vínculos regionales que la alianza Cambiemos propone pretenden ser funcionales a ese orden asimétrico.

d) Una política de bajo perfil en el área diplomática, con gestos simbólicos orientados a mostrar alineamiento con las potencias

En este sentido, es posible explicar la posición del gobierno respecto del reclamo de la soberanía de las Islas Malvinas. Dos sucesos hablan sobre esta cuestión. Uno de ellos, considerado una especie de “traspié” o “papelón” del Presidente durante su viaje a la Asamblea General de la ONU, cuando anunció que la premier británica Theresa May había consentido dialogar sobre la soberanía. Tuvo que retractarse al día siguiente luego de cruces con su canciller. Las palabras del gobierno fueron consideradas como mínimo como un “paso en falso” (en palabras del experto en Relaciones Internacionales Juan Gabriel Tokatlian), a todas luces síntoma de su ansiedad por generar consenso interno. El otro tiene más importancia, ya que tiene también consecuencias directas sobre la explotación económica de los recursos que están en disputa. Se trata de la firma de una Declaración Conjunta entre la canciller Malcorra y el vicecanciller Alan Duncan, justamente en oportunidad del mini Davos organizado por el gobierno argentino. Esa declaración es una especie de comunicado que avanza en temas bilaterales, con el fundamento de mejorar la cooperación en todos los asuntos del Atlántico Sur, manteniendo por fuera la cuestión de la soberanía, es decir, en el marco del conocido “paraguas” acordado en la Declaración Conjunta del 19 de octubre de 1989. En la nueva declaración del 13 de septiembre de 2016, el gobierno argentino, a través de su canciller, se comprometió a “adoptar las medidas apropiadas para remover todos los obstáculos que limitan el crecimiento económico” de las Islas, incluyendo, claramente, lo referido a “comercio, pesca, navegación e hidrocarburos”. Algo que se da de patadas no solamente con la política llevada adelante en los gobiernos anteriores y resoluciones de la ONU (entre ellas, la de abril de 2016 que implicó la aprobación de la Asamblea del pedido argentino de extensión sobre el límite exterior de la plataforma continental), sino también con la Ley de Hidrocarburos, que prevé la sanción a las empresas que operen en el país ya la vez tengan proyectos de exploración petrolera en el mar aledaño a las Malvinas. Las consecuencias en el área estratégico militar no se hicieron esperar. En el mes de octubre, el Reino Unido anunció la realización de ejercicios militares en Malvinas que incluyeron lanzamientos de misiles. La respuesta del gobierno de Macri fue una expresión de “desazón” por parte de la canciller. La exageración de los gestos nunca trajo buenos resultados. Ya lo vio Guido Di Tella con los famosos ositos a los kelpers.

Un lastimoso ejemplo de gesto hacia los Estados Unidos fue el voto argentino en la Asamblea General de Naciones Unidas respecto del anuncio de la Casa Blanca de trasladar su embajada a Jerusalén. Yemen y Turquía presentaron un proyecto de resolución para tratar de detener la ejecución de dicho traslado. A diferencia de Chile y Brasil, la Argentina se abstuvo, diferenciándose de la mayoría de los países del mundo (la moción fue aprobada por 128 votos), y modificando una conducta histórica. Tal como afirmó César Mayoral, ex representante de la Argentina ante las Naciones Unidas, el voto del representante argentino se separó de la tradicional posición argentina de proclamar a Jerusalén con un estatus especial y no reconociéndola como la capital de Israel. Otra reminiscencia del realismo periférico menemista.

e) Una política de defensa orientada al alineamiento con los Estados Unidos, bajo el paraguas de la lucha contra el narcotráfico

Desde el discurso inaugural en oportunidad de la asunción presidencial, Macri colocó la lucha contra el narcotráfico como pilar de los objetivos de la política exterior. Ello se vincula con el acercamiento a los Estados Unidos. El Presidente se enfocó en la prevención y protección de las fronteras, al igual que México y Colombia lo hicieron –infructíferamente– hace unos años, para profundizar su alianza con esa potencia. Asimismo, el gobierno firmó un acuerdo con el estado norteamericano de Georgia para la participación de la Guardia Nacional estadounidense (como parte del Comando Sur) en asuntos de seguridad y defensa de la Argentina. El acuerdo es parte del Programa de Asociación Estatal (SPP por sus siglas en inglés) del Departamento de Defensa de Estados Unidos. Hacia fines de 2016, durante la cena anual de camaradería de las Fuerzas Armadas, el Presidente recordó que se necesita de las Fuerzas Armadas para “derrotar el narcotráfico y unir a los argentinos”, instando al protagonismo de dicha fuerza en “el control de fronteras, la lucha contra el narcotráfico y la colaboración en situaciones de emergencias climáticas” (diario La Nación del 1/8/2016).

El recientemente designado embajador argentino en Washington, Fernando Oris de Roa, fue elocuente y directo respecto de esta cuestión, en una entrevista publicada el 12 de enero de este año en el diario Clarín. Dijo directamente:

“A EE.UU. le interesa el tema de la seguridad, el apoyo internacional, la lucha contra el terrorismo y el narcotráfico. Una agenda de corte político internacional. No es que a nosotros no nos interese eso, sino que nuestra agenda es económica. Una agenda para, de alguna manera, abrir el mercado norteamericano a una cantidad de productos que la Argentina exporta, y de esa forma reducir la pobreza, reducir el déficit fiscal y crear empleo. El desafío está en poder trabajar con ellos dándoles satisfacciones a los intereses que ellos tienen con respecto a nosotros, y al mismo tiempo, de una forma diplomática, que eso se traduzca en una actitud más bien positiva con respecto a nuestra agenda económica”.

Esas son las bases de una política exterior profundamente errónea, que someterá a la Argentina al predominio estratégico de los Estados Unidos, simplemente a cambio de nada. Noticias más recientes nos hablan del prácticamente irrefrenable empeoramiento de la balanza comercial entre la Argentina y la potencia del Norte con la restricción a las importaciones de acero y aluminio en ese país –que se suman a las ya implementadas respecto del biodiesel–. Además de carnales, en estas relaciones buscamos “dar satisfacción”. En los hechos, por ejemplo, compra de armas en función de las necesidades de los proveedores.

Conclusiones

Para finalizar, se destacarán algunos elementos centrales para evaluar la política que el gobierno argentino lleva adelante.

El primero de esos aspectos es la promoción, a través de una política exterior en clave económica, de la tradicional inserción de la Argentina como proveedora de alimentos y productos primarios, receptora de capital en condiciones de privilegio en forma asociada con grupos monopólicos locales, plaza financiera y endeudada. Andrés Cisneros recientemente ponderó la política exterior de Macri, por considerarla en cierta medida un plagio de lo llevado adelante durante la década de los noventa, resaltando la continuidad de aquel consenso forjado entre Dante Caputo, Adalberto Rodríguez Giavarini y Guido Di Tella (Infobae, 17/2/2018). Se trata de una estrategia que asume pasivamente el orden mundial y no cuestiona sus asimetrías.

Sin embargo, a diferencia de la década de los noventa, esa política se inserta en un mundo donde las instituciones como la OMC y el multilateralismo se encuentran en cuestión por parte de las propias potencias. Las tasas de interés suben en los Estados Unidos y se profundiza el proteccionismo de las potencias. Las tendencias mundiales, en lugar de orientarse hacia los grandes bloques de integración, parecen –en el contexto del recrudecimiento de la disputa entre las potencias por las cuotas de poder mundial– encaminarse hacia los acuerdos bilaterales y al aumento de la productividad. La política parece entonces desacompasada de las dinámicas centrales pero, al mismo tiempo, beneficiosa para la expoliación de recursos y la valorización financiera. Ese condicionante de atar la política internacional a la subordinación económica traerá graves consecuencias en las otras áreas de la política exterior, que quedan sometidas o subordinadas a esos intereses. Lamentablemente, en esas áreas se encuentran el desarrollo tecnológico, la defensa nacional, la protección de los recursos naturales, la defensa de los principios de no intervención, la neutralidad argentina ante conflictos internacionales. Factores de la soberanía y la identidad histórica nacional que los países centrales no descuidan.

El segundo es que los gestos de acercamiento a los socios tradicionales como los Estados Unidos y la Unión Europea, el alineamiento político con Washington y la adopción de su estrategia de seguridad, no anulan los profundos lazos de dependencia forjados también con China. Una Argentina reprimarizada no escapa a las imposiciones de sus mercados compradores, por más que duela a algunos grupos económicos locales en disputa. Las condenas a los acuerdos y acercamientos con China, heredados de la gestión anterior, duraron poco. A pesar de las amenazas y calificaciones ideológicas, los vínculos comerciales, financieros y económicos con ese país vinieron para quedarse. En todo caso, quedó en evidencia que esa relación ya no sería utilizada en términos diplomáticos para distanciarse de las potencias occidentales. Quien antes fuera utilizado como pivot para ganar márgenes de autonomía respecto de los Estados Unidos, parece ser ahora un aliado “vergonzante”, pero no por ello menos poderoso.

Por último, el tercero de esos elementos remite a una cuestión más amplia, respecto del Estado. Daniel García Delgado sostuvo, a un año de la asunción del gobierno de Cambiemos, que “el poder volvió al poder”, en tanto “el poder corporativo y mediático, junto a una parte del estamento judicial, se han aliado a la modernización de ruptura, al Estado de los CEO y a la posdemocracia” (Revista Estado y Políticas Públicas Nº 6, mayo de 2016). En efecto, el Estado ha vuelto a ser ocupado en forma directa y sin mediación por los CEO de corporaciones transnacionales. La tendencia es la orientación a una “situación instrumental” del Estado, donde se produce prácticamente una unificación del poder político con el de las clases dominantes, en detrimento de la autonomía relativa. Ello se expresa también en el ámbito de la política exterior. “Seremos afuera lo que seamos adentro”, parafraseando el documento del Grupo Consenso. La política actual no solamente reproduce los rasgos ideológicos profundos de la dependencia económica argentina, sino que va de la mano con el abandono de las políticas de alto perfil internacional que determinados contextos históricos hicieron de la Argentina un país defensor de la igualdad de las naciones en el sistema mundial.