| Por Horacio Rovelli |

En un país como el nuestro es de vital importancia la inversión pública, que es el gasto estatal destinado a mantener o incrementar la capacidad de producción de bienes o servicios: por los serios problemas de infraestructura que se suele tener. Estos problemas van desde no contar con una red ferroviaria necesaria, que se han privatizado y/o concesionado puertos, hasta el dragado y balizamiento del río Paraná, no contar con una marina mercante, el déficit de viviendas, el energético, y el de obras en educación y salud, los problemas del agua potable, etcétera.

Paralelamente la ejecución del gasto de las distintas administraciones públicas, de varios años a esta parte y de todo el país, demuestra que la inversión pública termina siendo una variable de ajuste del presupuesto, con lo que se termina ejecutando más el gasto corriente que el de capital.

Este hecho se agrava cuando se incurre en déficit fiscal, cuya primera solución para reducirlo se asienta en reprogramar las obras públicas, y ese ralentizar implica descapitalizar al país, por un lado, y limitar el rol multiplicador de la misma en la economía, por otro. Con ese proceder, desmejora el plan inicial de gobierno y la capacidad del Estado de decidir hacia dónde se va y qué se quiere hacer.

Obviamente la situación se torna de dependencia cuando se debe incurrir en tomar créditos del FMI que, como una constante, al no poder la administración nacional amortizar en tiempo y forma, obliga a aceptar condicionamientos de ese organismo internacional que, como lo ha demostrado desde el primer acuerdo en el año 1956, prioriza el ajuste del gasto público y se propone detraer recursos de la población, disminuyendo la demanda agregada y con ella el nivel de actividad del país.

El impacto de los condicionamientos del FMI sobre la obra pública

Antes de que la Argentina se incorporara al FMI, con recursos generados por las exportaciones durante la Segunda Guerra Mundial, el gobierno de Juan Perón impulsó la industrialización del país y, gracias al fin de la guerra, logró avanzar tecnológicamente y ponerse a la par de los países desarrollados, incorporando a ingenieros, técnicos, científicos y empresarios de los países derrotados que tenían un alto nivel de conocimiento y experiencia. También empleó las acreencias que se tenía sobre Gran Bretaña, a la que nuestro país asistió en alimentos durante la guerra y, a cambio de esas deudas, le compró los ferrocarriles y los teléfonos de los que eran propietarios. Se diseñó un Primer Plan Quinquenal que permitió en 1946 constituir Gas del Estado; Combustibles Sólidos y Minerales; Centrales Eléctricas del Estado, y Combustibles Vegetales y Derivados. Durante 1947 se fusionaron Centrales Eléctricas del Estado y la Dirección General de Irrigación para dar nacimiento a Agua y Energía Eléctrica, reemplazando la energía termoeléctrica por la hidráulica: para ello se construyeron diques con sus respectivas centrales hidroeléctricas como el Escaba, en Tucumán; el Nihuil, en Mendoza; Los Quiroga, en Santiago del Estero, y seis diques con usinas en Córdoba, seis en Catamarca, cuatro en Río Negro y tres en Mendoza, así como usinas térmicas en Mar del Plata, Mendoza, Río Negro y Tucumán. En 1943 la Argentina tenía una potencia instalada en centrales de 45.000 kilovatios pasando en 1952 a producir 350.000 kilovatios.

Se nacionalizan, además de los ferrocarriles y los teléfonos, las usinas eléctricas, las empresas de gas, los puertos con sus elevadores, las plantas de servicios sanitarios, los seguros y los silos de campaña. Así surgieron nuevas empresas estatales: la Empresa Nacional de Energía, Yacimientos Carboníferos Fiscales, Gas del Estado. Además, se nacionalizaron las empresas alemanas que fueron la base del grupo Dirección Nacional de Industrias del Estado (DINIE) y el transporte urbano de pasajeros de la ciudad de Buenos Aires.

La explotación del yacimiento carbonífero de Río Turbio se inició en 1947. Para que la explotación fuera posible debieron construirse caminos, puentes, usinas, viviendas, traer maquinarias y tender líneas férreas para unir Río Turbio con el puerto de Río Gallegos. Se construyó el gasoducto que unió Comodoro Rivadavia con Buenos Aires, y con él la distribución de gas aumentó de 300.000 metros cúbicos por día a 15 millones de metros cúbicos y abarató su costo considerablemente.

Se descubrió petróleo en Neuquén, Salta, Tierra del Fuego y Mendoza. Se puso en funcionamiento la destilería de La Plata. Compró buques petroleros. Renovó y amplió la marina mercante a 1.200.000 toneladas por año. Creó Aerolíneas Argentinas e hizo el aeropuerto internacional de Ezeiza, en su momento uno de los mayores del mundo.

Todas estas importantes inversiones públicas se financiaron también con el incipiente sistema previsional que obviamente significaron años de aportes y pocos beneficiados, y con un progresivo sistema tributario que gravaba más a quien más tenía.

La situación cambió desfavorablemente para nuestro país con la instrumentación del Plan Marshall, que hizo disminuir los precios agrícolas en los mercados internacionales, a lo que se sumó la sequía de 1952. En ese marco se presentó y se trató de ejecutar el 2º Plan Quinquenal, que tenía varios objetivos: el aumento de la producción agraria en detrimento de la industria; la reducción de las importaciones; la contención del gasto público; la reducción de la intervención estatal en la economía; la apertura a los capitales extranjeros y el aumento de la productividad del trabajo, entre otros.

El deterioro político del gobierno finalizó con el derrocamiento de Perón y la llegada de un nuevo gobierno de facto que, asesorado por el economista Raúl Prebisch, adoptó clásicas recetas de ajuste del gasto público y de devaluación de nuestra moneda, que incluyó la incorporación y el primer acuerdo de la Argentina con el FMI.

Se sucedieron 24 acuerdos más con ese organismo internacional de crédito a la fecha, todos con las mismas variantes, que podemos sintetizar en las declaraciones de Michael Mussa, jefe de los economistas del FMI en los años noventa, quien firmó seis acuerdos de financiación con la Argentina entre julio de 1991 y enero de 2001, por un importe total de más de 29.000 millones de dólares, y que sostuvo: “El Directorio del FMI no quiso ver la degradación política y económica del país presionado por los EE.UU. que es el principal contribuyente y responsable por los recursos del FMI, porque los EE.UU. querían sostener a Menem y después a De la Rúa, pese a que era evidente que no había forma de que la economía se recuperara con las exigencias del mismo Fondo”.

Actualmente, el director y representante del Cono Sur del FMI, el abogado argentino Sergio Chodos, expresó: “Hay que comenzar por entender que el Fondo son los países que tienen predominancia de capital dentro del Fondo. El Fondo no es un marciano, no es otra entidad. Es un sujeto, pero al mismo tiempo es un objeto. Es una herramienta a la vez que sujeto. Entonces, tiene su línea teórica, tiene su visión, tiene sus parámetros. Pero también es una herramienta. El Fondo también es el brazo financiero global de los países que lo componen y, particularmente, de los países que tienen más preponderancia en el Directorio”.

El FMI, tras ese primer acuerdo de 1956, condicionó en forma permanente a los gobiernos posteriores, con dos excepciones: la del gobierno del Dr. Arturo Illia en que la Argentina creció por el impulso al mercado interno y no devaluó la moneda, aunque la obra pública fue limitada por la falta de recursos fiscales a que lo obligó de hecho la renegociación y el pago de los vencimientos heredados de las administraciones anteriores. Junto a la del Dr. Néstor Kirchner, quien pagó el total de lo adeudado en enero del año 2006, liberándonos de su tutoría después de 50 años.

Fue en la gestión de los Kirchner (2003-2015), primero pagando solamente la deuda performing, luego el canje de títulos de deuda del año 2005 y fundamentalmente desde el 3 de enero de 2006 cuando el entonces presidente canceló en un solo pago la deuda que la Argentina mantenía con el Fondo Monetario Internacional por más de 9.800 millones de dólares, que se logró ejecutar un ambicioso plan de obra pública.

Plan de obra pública

Entre los años 2003-2015 se ejecutaron obras públicas por el equivalente a 107.825 millones de dólares, cifra que fue seis veces mayor que la realizada en el período 1990-2002 y tres veces superior al período 2016-2020.

Cuadro I: Inversión pública 2003-2015
Nota: Es en pesos, convertido a dólar promedio del BCRA
Fuente: Cuenta de Inversión 2003-2015

Las importantes inversiones en el sistema energético pudieron satisfacer la mayor demanda por el crecimiento económico del período, por ejemplo, las dos principales obras: Yacyretá (1.325 megavatios) y Atucha II, que estaban paralizadas desde hacía una década, y ambas obras pudieron terminarse entre los años 2003-2015. Se incluyó a 9 millones de argentinos en la red de agua potable y cloacas: 17.000 km de cañerías de agua; 22.000 km de cañerías de cloacas; 2.500 obras hídricas en todo el país; 2.300.000 hectáreas recuperadas. Se repavimentaron rutas y se hicieron nuevas: 2.677 km de autovías y autopistas; 5.846 km de rutas pavimentadas; 677 obras de puentes nuevos construidos, y 36.211 km de obras de mejoras (entre ellas la ampliación de la Av. General Paz).

Los Planes Federales de Vivienda y el plan Pro.Cre.Ar brindaron solución a 8.500.000 personas (dentro de ello se entregaron 457.002 viviendas). Se construyeron 1.965 escuelas que beneficiaron a 817.000 alumnos. Se ejecutaron 230 obras en las universidades y se crearon 9 universidades nuevas. Se construyeron 188 obras en hospitales y centros de salud. Se crearon 3 centros públicos de diagnóstico y tratamiento por medicina nuclear.

Se ejecutó el Plan Más Cerca, Más Municipio, Mejor País, Más Patria, con 8.107 obras en ejecución en 1.682 municipios de todo el país. Los satélites Arsat 1 y 2 y el Proyecto de Lanzadores Nacionales Tronador II en materia de telecomunicaciones. 35.000 km de fibra óptica construidos que permitió incorporar a todo el país. Televisión Digital Abierta, se construyeron 86 antenas digitales y se entregaron 1.572.519 decodificadores.

Se pusieron en valor iglesias, catedrales, teatros, cines y la construcción del Centro Cultural Kirchner, etcétera.

El retorno del FMI

El gobierno de Cambiemos nos volvió a subordinar al FMI, endeudándonos en DEG (Derechos Especiales de Giro), una canasta de monedas equivalente a unos 45.400 millones de dólares, suma que se fugó, sirviendo a quienes podían comprar dólares (en esa época sin límite alguno) para que los sacaran del país generando activos para sus propietarios y una impagable deuda externa a la Nación Argentina.

El ministro Martín Guzmán se lo dijo muy claramente al periodista Marcelo Bonelli, del multimedios Clarín, cuyos dueños están entre los principales fugadores de capital de nuestro país: “Tomamos 45.000 millones de dólares de deuda. Se podría haber reconstruido toda la infraestructura del país. Sin embargo, no quedó nada. Ahora hay que resolver este problema con responsabilidad y siempre teniendo el criterio de que primero que todo está la gente”.

Terminada la gestión de Cambiemos, el nuevo gobierno se encontró con serios problemas estructurales y con un nivel de endeudamiento y de exigibilidad en los vencimientos de los títulos de deuda que trató de sobrellevar con la extensión de la Ley de Presupuesto de la Administración Nacional del año 2019, a la que le adicionó la ley 27.541, denominada “de Solidaridad Social y Reactivación Productiva”, en el marco de la Emergencia Económica. Dicha ley tenía como eje fundamental suspender la fórmula de ajuste del gobierno de Cambiemos que se basaba en el Índice de Precios al Consumidor del INDEC sobre el haber previsional (70% IPC del INDEC y 30% RIPTE) y, si bien facultaba al Poder Ejecutivo a establecer las reglas económicas, previsionales y sociales, adoleció de dos serios problemas: no declarar la emergencia cambiaria y autoimponer un estricto límite a los derechos de exportación (retenciones) que fueron segmentados a solo el 33% de la soja en granos y al 15% a todos los demás granos (la alícuota vigente desde el primer día fue del 12%).

De haberse declarado la Emergencia Cambiaria restableciendo el decreto 2581/1964 que derogó el gobierno de Cambiemos mediante el decreto 893/2017, se hubiera obligado a liquidar en tiempo y forma las operaciones de los exportadores y las divisas provenientes del cobro de fletes y pasajes; seguros; comisiones de cualquier naturaleza; reembolso de capitales; renta de inversiones; derechos de autor; explotación, venta o alquiler de películas cinematográficas y grabaciones; tasas telegráficas y, en general, toda suma ganada en moneda extranjera a favor de un residente en la República Argentina.

A su vez, la autolimitación de las alícuotas de los derechos de exportación, cuando el precio de los granos en los mercados internacionales se incrementó considerablemente, le hubiera provisto al Estado recursos de la renta extraordinaria de esos productos y hubiera permitido además desacoplar los precios externos de los internos.

El 19 de marzo de 2020 se declaró el aislamiento social obligatorio a nivel nacional por la crisis del coronavirus y con ello el problema se complicó, por el menor nivel de actividad y la necesidad de reconvertir el gasto público para enfrentar y asistir a la población en la pandemia.

El gobierno asumió con la deuda externa en incumplimiento y, por lo tanto, totalmente carente de acceso al financiamiento externo y con serias limitaciones en las posibilidades de obtener crédito interno. Ese marco hizo que las necesidades financieras de la administración nacional, severamente ampliadas por la pandemia, fueran cubiertas en un 40% por el mercado de capitales local y en un 60% con fondos del BCRA.

Las utilidades del BCRA son consideradas recurso corriente, no deuda de la administración central, y como tal las considera el presupuesto. En el año 2020 el BCRA aportó al erario público $ 1,6 billón, un 5,9% del PIB. En cambio, en los primeros cinco meses del 2021 el BCRA no transfirió utilidades al Tesoro de la Nación.

Se inició y se obtuvo un acuerdo con los acreedores privados de la deuda externa pública nacional que fue normalizada con una muy importante reducción de los servicios: no habrá vencimiento de capital en la gestión gubernamental 2019-2023, y los intereses se redujeron del 4,4% del PIB de 2019 al 2,8% del PIB en 2020, obteniendo un ahorro que permite compensar en parte el importante déficit fiscal.

En el período 2016-2019 la inversión pública nacional experimentó una caída de 61% en términos reales, equivalente a una contracción de 1,6 p.p. en términos del PIB. En el año 2019 la Inversión Pública Nacional fue solo del 1,1% del PIB. En el año 2020 se recuperó a solo 1,3% del PIB y para el año 2021, en la ley 27.591 de Presupuesto Nacional 2021, se proyectaba una inversión pública del 2,2% del PIB, que queda supeditada a la magnitud de la segunda ola de Covid-19 y que el ejecutado en base caja a mayo 2021 demuestra su imposibilidad de cumplimiento.

Durante el año 2020 el énfasis se concentró en las inversiones necesarias para hacer frente a los efectos sanitarios más urgentes derivados de la pandemia, en particular y como prioridad inmediata, en la inversión en infraestructura hospitalaria. Estas obras han sido complementarias a otros gastos en infraestructura para la provisión de servicios de agua y saneamiento, vivienda, infraestructura vial, educación y cultura, que buscan atender brechas preexistentes, al tiempo que permiten apuntalar la actividad en general y la generación de empleo, siempre en un marco en que la inversión pública fue el 1,3% del PIB.

Paralelamente, existió una parafernalia de medidas para asistir a la población, que fueron desde el IFE (Ingreso Familiar de Emergencia); el incremento en los bonos para beneficiarios de la AUH-AUE, para jubilados y pensionados, para trabajadores de la salud, para las fuerzas de seguridad. Además, la asignación complementaria de los salarios, la postergación y la reducción de los aportes previsionales en general, y en particular para las actividades ligadas a la salud; los créditos a tasa cero para monotributistas y autónomos; la extensión del seguro de desempleo; la reducción de impuestos a los servicios de salud; el ATP (programa de asistencia de emergencia al trabajo y a la producción), etc., más la compra, distribución y logística de las vacunas para el Covid-19, el apoyo a las provincias en los planes de salud y en asistencia directa a la energía y al transporte, etcétera.

Ante la restricción presupuestaria que implicó una menor recaudación por la pandemia, al estar el sistema tributario basado en gravámenes ligados al nivel de actividad que, por ejemplo, descendió en el año 2020 en 9,9%, se ajustaron los salarios de la administración nacional y el pago de jubilaciones y pensiones, que en conjunto representaron en el año 2020 el 50% del gasto, y se los ajustó por debajo de la inflación, logrando cerrar, aun así, financieramente con un déficit fiscal de 2,3 billones de pesos, que significó casi un tercio del gasto total del año.

Igual procedimiento se ejecutó en los primeros cinco meses del año 2021, ante la lenta recuperación de la economía, nuevamente frenada por la segunda ola del Covid-19 que hizo que, viendo los grandes números del presupuesto ejecutado de la administración nacional a mayo de 2021, se observó que los ingresos fiscales fueron superiores a lo presupuestado en la ley 27.591, empujados por la inflación (por la recaudación de los gravámenes ligados al mercado interno: IVA, Débito y Crédito bancario, Combustibles, Internos, etc.) y el incremento en la recaudación de los derechos de exportación (retenciones) ante la devaluación de nuestra moneda que fue del 61,4% en el período del 10 de diciembre de 2019 al 31 de mayo de 2021, en que el dólar fijado por el Banco de la Nación Argentina tipo vendedor pasó de $62,25 a $100,50. A lo antedicho debe sumarse el fuerte incremento en los precios en dólares en los mercados internacionales de la soja, del maíz y de los demás granos y productos del país en el período, más el fuerte volumen exportado. En el año 2020, por ejemplo, las empresas comercializadoras que operan en el país declararon exportar 37 millones de toneladas de maíz en granos y este año 2021 rondarían los 40 millones de toneladas de granos de maíz.

Por otra parte, hay una reducción generalizada en el gasto público. Cuando se lo ve en porcentajes, el ajuste fue mayor en el pago de las prestaciones de la seguridad social; en las remuneraciones del personal (se trata de 338.060 agentes, de los cuales 325.617 son planta permanente y más de la mitad de ese número pertenecen a las fuerzas armadas y de seguridad), y en los intereses de la deuda (tanto en pesos como en divisas).

Si bien el gasto de capital aumentó levemente con respecto al año pasado (en que el total del gasto de capital representó el 3,92% sobre el gasto total y en cambio el acumulado a mayo 2021 es del 6,01%), sigue siendo menor a lo presupuestado (que es del 10,04% del gasto para todo el año 2021), representa solo el 23,66% del presupuesto para el año 2021, con lo que se convierte de hecho, como sucede con todas las conversaciones previas a los acuerdos con el FMI, en variable de ajuste del gasto.

Todo ello en un marco inflacionario muy superior al estimado, dado que el IPC acumulado de los primeros cinco meses del año 2021 asciende a 21,5%, guarismo que representa casi el 75% de la inflación ponderada en la Ley de Presupuesto de la Administración Nacional que fue del 29 por ciento.

En síntesis

Cambiarán los modos, pero el trasfondo de la receta del FMI para los países deudores sigue siendo el mismo y se basa en la disciplina fiscal que es reducir el gasto primario (antes del pago de la deuda) y tratar de incrementar los ingresos del erario público.

En el caso de los ingresos, se centran en gravámenes al consumo en general, máxime que la estructura tributaria de los países deudores se asienta, como es en nuestro país, en los impuestos al Valor Agregado en primer lugar y otros consumos (Combustibles, Internos, etc.) y a la actividad (Débito y Crédito bancario).

En esa reducción del gasto primario se ajusta fundamentalmente sobre la inversión pública, ignorando el aporte al pensamiento económico de John M. Keynes, quien postuló que ante una situación recesiva se debe estimular la demanda agregada y dotar a los gobiernos de instrumentos para luchar contra la crisis a través de la política fiscal y el efecto multiplicador de la inversión pública.