| Por Magdalena Rúa | 

El FMI prestó un apoyo decisivo a las políticas económicas de liberalización y de ajuste del gobierno de Cambiemos, y brindó asistencia financiera a los fines de sustentar un circuito financiero de acumulación de corto plazo, que transfirió recursos desde el Estado hacia los sectores de mayores ingresos y riqueza, acarreando severas consecuencias sociales y profundizando la dependencia externa de la Argentina. Ello se emprendió desde un modelo teórico que persigue el equilibrio fiscal y la estabilización bajo el enfoque monetario del balance de pagos y el del ajuste y las reformas estructurales.

La experiencia de la Argentina demuestra que el FMI apoyó la política de liberalización financiera y aportó fondos para financiar la fuga de capitales, a pesar de que su Convenio Constitutivo no lo permite. Asimismo, deja en evidencia que los programas económicos de ajuste que acompañan los créditos agravan las restricciones de balanza de pagos, inducen a escenarios de inestabilidad macroeconómica y vulnerabilidad externa, y profundizan la desigualdad social y de género, el desempleo, la pobreza y la indigencia.

Los préstamos tienen un fuerte componente político, ya que le permiten al Fondo inmiscuirse en el diseño de la política pública de los países deudores, que ceden soberanía y se someten a los programas económicos que define el organismo.

El enfoque teórico del FMI

El modelo teórico en el que se basa el FMI para otorgar sus créditos e implementar los sucesivos programas de ajuste en la Argentina es el enfoque monetario del balance de pagos (Brenta, 2011), a través del cual aconseja que los déficits fiscales deben financiarse en los mercados de capitales externos. Esta visión no distingue los variados componentes de la balanza de pagos, por lo que es indiferente si esta se salda a través de endeudamiento externo, inversión extranjera o exportaciones, a la vez que no diferencia entre deuda en moneda extranjera y en moneda nacional. Para este enfoque, el principal problema reside en el fenómeno monetario y/o en las fuentes de creación de exceso de moneda (el déficit fiscal), desatendiendo los verdaderos problemas estructurales que padece la economía argentina en el frente externo, que tienden a generar estrangulamientos en la balanza de pagos.

La experiencia argentina demuestra que el modelo teórico en el que se basa el FMI empeora el resultado fiscal. Ello por cuanto el aumento de la deuda en moneda extranjera profundiza la restricción externa, dada la posterior salida de intereses y devolución del capital, a la vez que la política de desregulación financiera, que se adopta en ese marco, agudiza dicha restricción acelerando la fuga de capitales y provocando inestabilidad y vulnerabilidad externa. Todo esto impacta en la demanda efectiva, además de que los servicios de la deuda incrementan el gasto público, obligando a reducir otras partidas presupuestarias, y la recesión originada en la contracción de la demanda doméstica por la aplicación de políticas de austeridad disminuye la recaudación tributaria, agravando el déficit fiscal.

Sin embargo, el FMI identifica la “mala gestión fiscal” como uno de los principales factores subyacentes a una alta inflación, un gran déficit en cuenta corriente y un crecimiento negativo o lento, y, en tales circunstancias, requiere de cambios sustanciales en la política fiscal, formando una parte importante de los compromisos que un país miembro debe asumir cuando recibe apoyo financiero de este organismo. Desde la perspectiva del organismo, una buena gestión fiscal implica alcanzar una “situación fiscal saneada”, lo que acarreará estabilidad macroeconómica, cuya importancia es central para el crecimiento sostenido y la reducción de la pobreza. Para ello, según el FMI, un ajuste fiscal de alta calidad puede asimismo movilizar el ahorro interno, aumentar la eficiencia de la asignación de recursos y ayudar a cumplir los objetivos de desarrollo.

Instrumentos y condicionalidades

Cuando un país obtiene un crédito del FMI, según el organismo, el gobierno de ese país debe comprometerse a ajustar la política económica para superar los problemas que lo llevaron a solicitar asistencia financiera y las condiciones de estos préstamos sirven para garantizar que sea capaz de reembolsar los recursos. De acuerdo con el FMI, una de sus principales funciones es proporcionar préstamos a los países miembros que están expuestos a problemas de balanza de pagos o ya los están experimentando. Los programas de ajuste se formulan en estrecha colaboración con el FMI y cuentan con el respaldo de su financiamiento, cuya continuidad depende de la implementación eficaz de dichos ajustes.

Según el FMI, los Acuerdos Stand By constituyen el instrumento crediticio típico empleado por el FMI para otorgar préstamos a los países, generalmente, por problemas de balanza de pagos. Estos préstamos están sujetos a revisiones regulares (generalmente trimestrales) y, a través de ellos, suele exigirse a los países deudores programas de estabilización basados en ajuste fiscal.

Los Acuerdos de EFF (Extended Fund Facility) son condicionados a ajustes estructurales. El organismo explica que esta asistencia se brinda a un país que enfrenta graves problemas de balanza de pagos a mediano plazo debido a “deficiencias estructurales” que tardarán tiempo en resolverse.

En comparación con la asistencia proporcionada en el marco de un Acuerdo Stand By, los EFF se caracterizan por la participación en un programa y períodos de reembolso más largos. Los montos deben reembolsarse en plazos de 4 y medio a 10 años, con pagos en 12 cuotas semestrales iguales.

Este tipo de asistencia financiera le abre la puerta al Fondo para la realización de reformas económicas estructurales en los países periféricos. Esto habilita al organismo a diseñar la política económica de los países deudores durante los años que se prolongue el empréstito, y facilita la venta de patrimonio estatal y empresas estatales, flexibilizaciones en las legislaciones laborales y previsionales, entre otras posibles reformas económicas que se llevan a cabo para “alcanzar mayor productividad” o “dar garantías a la inversión”.

Los préstamos son acompañados por “programas de ajustes” con condicionalidades sobre la política económica que adoptan los países. Así, los préstamos se configuran con un carácter eminentemente político y son acordados con la condición de que se adopte un programa de estabilización económica y reformas de estructura económica acordes con las exigencias del organismo (Toussaint, 2004). Como resultado de las políticas adoptadas como condición para la obtención de los préstamos del FMI, en muchos países se ha agravado la situación de desequilibrio macroeconómico, la regresividad del sistema distributivo, el desempleo y la pobreza (López Accotto et al., 2016).

El stand by acordado en 2018

Desde diciembre de 2015, el gobierno de Cambiemos instauró una política de liberalización del mercado cambiario y desregulación del sistema financiero, con la consecuente eliminación de las medidas de control de cambios y las restricciones a la entrada y salida de capitales especulativos, retomando el “patrón de valorización financiera” agotado en el año 2001 e inaugurando un nuevo ciclo de endeudamiento externo y fuga de capitales.

En 2018, ante señales de agotamiento del actual modelo económico (al menos de la burbuja financiera sostenida en las Letras del Banco Central, LEBAC), los flujos especulativos externos comenzaron a retirarse de la Argentina, sumergiendo a la economía en un clima de incertidumbre y volatilidad, desencadenando una crisis cambiaria que registró entre abril y septiembre de 2018 una devaluación del 110 %, acompañada por una importante caída de reservas internacionales que rondaron los 27.000 millones de dólares en ese mismo período.

En este marco, en el mes de junio de 2018 se llevó adelante un acuerdo con el FMI que otorgó un préstamo de 50.000 millones de dólares, que en octubre de 2018 fue incrementado a 57.000 millones de dólares, a cambio de un programa de ajuste fiscal y monetario, a pesar de que el principal problema de la economía argentina no se originaba en las cuentas públicas sino en el frente externo. En rigor, se trató de la adopción de un enfoque ortodoxo en el cual el principal problema residía en el fenómeno monetario y/o en las fuentes de creación de exceso de moneda, desatendiendo los problemas estructurales que tenía la economía argentina que tienden a generar estrangulamientos en la balanza de pagos.

El primer desembolso del crédito stand by se realizó en junio de 2018, en un contexto que ya se había tornado crítico, con escasez de divisas y crisis cambiaria, y en el cual era previsible que los fondos fueran utilizados para financiar la salida de divisas de residentes y el desarme de carteras de extranjeros. Este préstamo se adicionó al endeudamiento externo ya acumulado desde los inicios de la gestión de Cambiemos, lo que resultó en un feroz endeudamiento del sector público en moneda extranjera, que se destinó, una vez más, a proveer la moneda extranjera necesaria para sostener el circuito de acumulación financiera de corto plazo, la llamada “bicicleta financiera”, facilitada por las altas tasas de interés y el libre cambio.

Antes de que ingresara el primer desembolso del FMI, el 22 de junio de 2018, las reservas internacionales arrojaban 48. 500 millones de dólares, y luego de haber recibido la totalidad de los fondos del préstamo stand by, 44. 700 millones de dólares, en septiembre de 2019, las reservas estaban en el mismo nivel al que se encontraban previamente.

Cada vez que ingresaron los desembolsos del FMI, las reservas internacionales experimentaron un salto y rápidamente volvieron a caer por el peso de la fuga de capitales de residentes y las salidas de inversión de cartera de extranjeros.

Entre junio de 2018 y septiembre de 2019, las salidas por fuga de capitales de residentes acumularon 36. 382 millones de dólares, mientras que las salidas de no residentes por desarmes de portafolios alcanzaron una suma acumulada de 10. 151 millones en ese mismo período. En total, las salidas en conjunto por ambos conceptos sumaban 46. 500 millones de dólares en el Balance Cambiario del BCRA, superando los fondos desembolsados por el FMI.

Pese a que el Convenio Constitutivo de este organismo dispone la imposibilidad de utilizar los fondos prestados para financiar la salida periódica de divisas, el destino de los fondos desembolsados fue completamente improductivo y dirigido a sostener la fuga de capitales y las salidas de capitales especulativos de extranjeros. El convenio constitutivo del FMI¹, Artículo VI Transferencias de capital, Sección 1, a) sostiene: “…ningún país miembro podrá utilizar los recursos generales del Fondo para hacer frente a una salida considerable o continua de capital, y el Fondo podrá pedir al país miembro que adopte medidas de control para evitar que los recursos generales del Fondo se destinen a tal fin”.

Adicionalmente, se destacan otras características particulares del préstamo del FMI a la Argentina. Tal como lo explica Noemí Brenta (2020), el stand by acordado con la Argentina en junio de 2018 fue el mayor en la historia del organismo, ya que, si bien existieron otros arreglos mayores, como una línea de crédito flexible acordada con México en 2017 por 88. 000 millones de dólares, en ese caso eran sólo precautorios y no implicaban desembolso de fondos. Además, el monto para el caso de la Argentina superaba largamente los límites asequibles al país, siendo 1. 277% de la cuota, frente al máximo previsto de 435% para los stand by de “acceso normal”. Es decir, se permite que el FMI preste hasta el 435% del aporte de cada país. Asimismo, la Argentina no cumplía con los cuatro criterios requeridos para acordar el “acceso excepcional” a los recursos del organismo, es decir, prestar fondos por encima de los límites normales. Tres de ellos eran incumplidos. Estos requerían que existiera una alta probabilidad de que la deuda fuera sostenible en el mediano plazo, que el país tuviera acceso al mercado de capitales que le permitiera devolver las obligaciones con el FMI y que el programa con el FMI tuviera probabilidades de éxito.

Asimismo, si comparamos la asistencia financiera que brindó el organismo durante la pandemia con el préstamo otorgado a la Argentina, queda expuesta la desproporcionada magnitud de este último. El FMI brindó asistencia financiera en virtud de sus diversas líneas de crédito, desde fines de marzo de 2020 hasta marzo de 2021, considerando el fenomenal impacto económico de la pandemia, por un total de 107. 307,23 millones de dólares a 85 países. Frente a 44. 700 millones de dólares que fueron desembolsados entre el 22 de junio de 2018 y el 16 de julio de 2019 a un solo país, Argentina, y fuera del contexto mundial crítico.

La deuda externa condiciona la independencia política y económica de la Argentina, ya que demanda continuos ingresos financieros para la devolución de esos préstamos en divisas, y tanto la inversión extranjera como el endeudamiento externo involucran la salida periódica de rentas al exterior, lo que impacta fuertemente sobre la balanza de pagos. Así, los flujos financieros externos generan cada vez mayores salidas de divisas, reproduciendo en gran medida la situación actual de dependencia. A ello debe agregarse, por un lado, el impacto negativo que genera el incremento del stock de deuda y, por otro, que las entradas masivas de flujos financieros se hacen efectivas en un contexto de desregulación que permite la aceleración de la fuga de capitales de residentes al exterior, además de habilitar las rápidas salidas de capitales especulativos frente a cambios en el contexto internacional (suddenstops), que provocan vulnerabilidad externa y volatilidad, y desembocan en sucesivas crisis.

Además de los impactos macroeconómicos de la deuda externa y las cargas fenomenales que pesan sobre los recursos de los países endeudados, la capacidad decisoria queda condicionada y se reduce el margen de maniobra de la política pública para brindar garantías en cuanto al cumplimiento de los derechos humanos, entre ellos los económicos, sociales y culturales (DESC) para todos los ciudadanos y ciudadanas.

Las políticas apoyadas por el FMI durante el gobierno de Cambiemos arrojaron resultados sociales muy negativos. En ese contexto, además de las políticas de liberalización cambiaria y desregulación financiera, ya mencionadas, se adoptaron reformas tributarias regresivas y políticas económicas de ajuste que propiciaron un aumento de la concentración económica, de la desigualdad y la pobreza.

Perspectivas y desafíos

En la actualidad, el gobierno argentino debate un nuevo acuerdo con el FMI por la onerosa carga de la deuda externa a la que se comprometió la gestión del gobierno precedente. Como se ha visto, este tipo de empréstitos condiciona el diseño de las políticas públicas de los países deudores, por lo que la presencia del FMI en la Argentina en los próximos años podría restringir el camino hacia políticas de desarrollo económico inclusivo.

Más allá de las auditorías e investigaciones que deben realizarse internamente en el país, la Argentina no puede permitir que se condicionen sus políticas públicas ni someterse a programas económicos bajo el sesgo de los intereses de los países centrales. Estados Unidos posee el 16,51% de las cuotas con derecho a voto, lo que coloca a este país en un lugar preferencial y de dominio. Estados Unidos, en su carácter de principal acreedor como miembro del FMI, apoyó el programa económico del gobierno de Cambiemos y facilitó su viabilidad mediante la concesión de un fenomenal préstamo, así como también lo hicieron los restantes países que dominan la institución. La política de liberalización cambiaria y desregulación financiera que adoptó ese gobierno favorece de manera neta los intereses económicos de los Estados Unidos. Este país constituye el principal destino de los depósitos bancarios y de inversión de cartera de residentes de la Argentina, y se encuentra entre los primeros lugares en cuanto a las salidas por inversión directa desde la Argentina.²

En la práctica, el comportamiento del FMI contrasta con la evolución de su postura institucional en los últimos años y de sus expresiones públicas en el actual escenario de la crisis del Covid-19. Tanto en la década de los noventa como en la etapa reciente, el FMI ha apoyado la política de liberalización financiera de los países latinoamericanos y, en el caso particular de la Argentina, ha aportado fondos para financiar la fuga de capitales omitiendo los problemas asociados. A pesar de que al FMI no le compete oficialmente la liberalización de la cuenta de capital, la ha fomentado y facilitado como parte de su supervisión y asistencia técnica.

La recesión y el saldo social negativo que arrojaron las políticas neoliberales apoyadas por el FMI se profundizan con la crisis actual en el contexto de la pandemia. Esta situación afecta en mayor medida a las mujeres, dado que están sobrerrepresentadas entre los sectores con ingresos por debajo de la línea de la pobreza, en los sectores de empleo afectados por la crisis y en los sectores informales.

Considerando que el FMI ha otorgado flexibilidades en las condiciones, que podrían calificar como “excepcionales” durante el gobierno de Cambiemos –además de su corresponsabilidad por la carga de la deuda soberana en cuanto al cumplimiento de los derechos humanos–, es necesario que en la negociación con el Fondo se pugne por una reducción de las tasas de interés, una quita del monto de capital y una extensión de plazos. En este sentido, aceptar las condiciones tradicionales que exige el FMI no representaría una buena negociación. La excepcionalidad del préstamo al gobierno de Cambiemos permite pensar en condiciones especiales para la Argentina; de lo contrario, sería inútil embarcarse en un acuerdo que nos someta nuevamente a políticas de pobreza.

Los países deudores necesitan conformar coaliciones estratégicas para establecer nuevas reglas de negociación con el FMI descartando ajustes recesivos. En línea con los principios básicos aprobados en la Asamblea General de la ONU en el año 2015 en materia de procesos de reestructuración de deuda, los países deudores pueden reclamar en ejercicio de su soberanía quitas de deuda que permitan retomar el sendero del desarrollo inclusivo y el cumplimiento de sus obligaciones estatales en materia de derechos económicos, sociales y culturales.

Referencias bibliográficas

Basualdo, Eduardo (2017): Endeudar y fugar: Un análisis de la historia económica argentina, de Martínez de Hoz a Macri, Siglo XXI Editores, Ciudad Autónoma de Buenos Aires.
Boughton, James (2004): “El FMI a los 60. Reflexiones sobre la reforma del FMI y las exigencias de una economía mundial en evolución”, en Finanzas & Desarrollo. Revista Trimestral del FMI.
Brenta, Noemí (2011): “Argentina y el FMI: efectos económicos de los programas de ajuste de larga duración”, 11 Anuario del Centro de Estudios Históricos “Prof. Carlos S. A. Segreti”, Córdoba, año 11, p. 17-39.
Brenta, Noemí (2020): “En busca del equilibrio”, 257 El Diplo, año XXII. Publicación. Le Monde diplomatique, Edición Cono Sur, p. 6-7.
López Accotto, Alejandro; Martínez, Carlos; Mangas, Martín y Paparás, Ricardo (2016) en Finanzas públicas y política fiscal: Conceptos e interpretaciones desde una visión argentina. Alejandro López Accotto [et al.]. 1ª ed. – Los Polvorines: Universidad Nacional de General Sarmiento.
Toussaint, Eric (2004): “Los programas de ajuste estructural definidos por el FMI y el Banco Mundial”, en La bolsa o la vida. Las finanzas contra los pueblos. Consejo Latinoamericano de Ciencias Sociales, Buenos Aires.

Notas:
1) Convenio Constitutivo del FMI. Consultar: https://www.imf.org/external/spanish/pubs/ft/aa/aa.pdf. ⇑
2) Tax Justice Network, Vulnerabilidad a los flujos financieros ilícitos, Argentina. Disponible en: https://iff.taxjustice.net/#/profile/ARG
BIS, Bank for International Settlements. Banks’ cross-border positions on residents of Argentina. Disponible en: https://stats.bis.org/statx/srs/table/A6.2?c=AR&p=20184; FMI. Portfolio Investment Assets Top 10 Destinations, US Dollars, Millions, Argentina. Disponible en: https://data.imf.org/?sk=B981B4E3-4E58-467E-9B90-9DE0C3367363&sId=1481577785817. ⇑