Es responsabilidad del Estado, a través de su política de impuestos y de gastos, revertir la desigualdad social. En nuestro país, el gasto público es claramente más progresivo que el sistema impositivo vigente. ¿Cuáles son las reformas necesarias para lograr una mayor equidad?

| Por Darío Rossignolo* |

Este artículo se basa en Gaggero, J. y Rossignolo, D. (2011): “Impacto del presupuesto sobre la equidad. Argentina 2010”, Documento de trabajo 40 CEFID-AR y en Gómez Sabaini, J. y Rossignolo, D. (2009): “Argentina. Análisis de la situación tributaria y propuestas de reformas impositivas destinadas a mejorar la distribución del ingreso”, OIT oficina Buenos Aires.

Una de las características distintivas de América latina es su elevado nivel de desigualdad, muy superior al de los países desarrollados, los de Asia, Europa del Este e, incluso, a los de África. Esta circunstancia se ve agravada por el hecho de que es también la región que menos ha progresado hacia su disminución.

La desigualdad ha crecido durante los años ’90, se agudizó durante la crisis y volvió a reducirse más adelante, con lo cual el proceso de incremento de la desigualdad parece revertirse recién en los años posteriores al 2000. Esto confirma el hecho de que en el análisis de los indicadores de desigualdad resulta de fundamental importancia considerar largos períodos de tiempo para apuntar a la evolución histórica.

La información disponible indica, además, que cuando se compara la distribución del ingreso entre los países desarrollados y en desarrollo antes de los efectos de los impuestos y los programas de transferencia, la desigualdad del ingreso de los últimos no difiere en gran medida de la de los países industrializados.

El Estado, a través de su política de impuestos y de gastos, puede modificar la distribución del bienestar. Sin embargo, en los países industrializados la distribución mejora de modo sustancial a través del efecto de los impuestos y gastos, mientras que en los países en desarrollo no suele contarse con políticas fiscales redistributivas adecuadas para lograr un nivel de igualdad post fiscal comparable.

En el caso de la Argentina, y como sucede en una decisiva mayoría de países, el efecto neto presupuestario es mucho más progresivo en su distribución que la incidencia de los impuestos. El gasto con mayor fuerza redistributiva es el “social sectorial”, y es tanto su peso que, aun cuando las funciones tradicionales del Estado actúen en forma proporcional, el gasto neto sigue estando marcadamente más concentrado en los tramos de menores ingresos.

Es interesante analizar el cambio en el nivel y la composición del gasto público en los últimos 15 años. En 1997 el gasto total alcanzaba el 30,3% del PBI, mientras que en 2010 rondó el 45,5%. En cuanto a su estructura, el gasto público social aumentó alrededor de 10 puntos del PBI entre 1997 y 2010, mientras que el gasto en servicios económicos también evidenció un fuerte incremento, de 2,2% a 6,4% del PBI. El gasto en servicios de la deuda resultó ser el único en exponer una reducción de su importancia en relación con el PBI.

Más allá de la importancia de los subsidios a sectores económicos, los que, si bien son progresivos, no están focalizados cuantitativamente en los sectores de menores recursos, la participación en el presupuesto público de los gastos progresivos y que se aplican de modo más concentrado en los tramos de ingresos inferiores resulta mucho mayor que en 1997 y 1998.

Analizando los resultados del impacto de los gastos públicos considerados en forma conjunta sobre la distribución del ingreso, el primer decil (el de ingresos más bajos) concentra el 9,8% del total del gasto, abarcando un 11,8% del gasto social, un 2,48% del gasto en servicios económicos y un 0,3% del gasto en servicios de la deuda pública. En el décimo decil (el de ingresos más elevados) se concentra un 15,2% del total del gasto, abarcando un 12,5% del gasto social, un 24% del gasto en servicios económicos y un 66% del gasto en servicios de la deuda.

Comparando estos valores con la concentración del ingreso (1,2% para el primer decil; 37,1% para el decil 10), puede advertirse que los gastos totales benefician en una magnitud varias veces superior a su propio ingreso a los tramos de ingresos más bajos, mientras que esta proporción decrece a lo largo de los deciles.

Es importante destacar que los niveles de ingresos superiores se benefician en cuantías mayores; cuando el análisis se realiza en proporción al ingreso que detenta cada decil, las diferencias a favor de las escalas inferiores de ingresos se hacen particularmente notables.

Al considerar los distintos rubros de gastos públicos puede advertirse que el que más beneficia a los tramos de ingresos inferiores resulta ser el gasto público social, que explica más del 75% del total de la mejora en el ingreso del primer decil.

Considerando el impacto de los impuestos en los países europeos, en la gran mayoría de los casos los sistemas tributarios generan efectos de mejora significativa (aunque variable) en la distribución del ingreso. Los sistemas tributarios progresivos y con efecto de mejoras en la distribución resultan ser la excepción en los países de América latina; en los países de la OECD resultan contados, por el contrario, los casos en los que las políticas públicas empeoran la distribución.

En el caso argentino, y nuevamente analizando los últimos 15 años, en el período 1997 los recursos provenientes de impuestos sobre ingresos y ganancias de capital representaban el 2,9% del PBI, mientras que en 2010 este rubro ascendía al 5,5% del PBI. Los impuestos sobre el comercio exterior pasaron de representar el 1% del PBI al 4% del PBI, mientras que las contribuciones a la seguridad social pasaron del 3,8% al 7,1% del producto. Los impuestos específicos y selectivos sobre consumos implicaban el 9,2% del PBI en 1997, manteniéndose en el 10,1% del PBI en 2010, mientras que los impuestos sobre la propiedad aportaban 0,2% del PBI, pasando al 2,3% del PBI en 2010.

Las razones que explican estos cambios en la estructura estriban en la incorporación de los Derechos de Exportación, la instauración del impuesto sobre Débitos y Créditos Bancarios (cuya inclusión en el rubro de impuestos sobre la propiedad explica el incremento en la presión tributaria de este apartado), en el incremento en la participación del impuesto a la renta (Ganancias), basado en el aumento de base imponible determinado por el incremento en ingresos y precios, y la actualización rezagada de mínimos no imponibles y deducciones y en la eliminación del régimen de capitalización individual para el sistema de seguridad social, que incrementó la magnitud de recursos que ingresan al fisco por esta vía.

El análisis de la distribución de ingresos previa, comparado con los resultados agregados de incidencia de los impuestos, muestra que el primer decil, que concentra el 1,2% del ingreso total, soporta el 1,4% de los impuestos; el segundo decil concentra el 2,5% de los ingresos totales y soporta el 2,7% de los impuestos.

Entretanto, el 10% de ingresos superiores concentra el 37,1% de los ingresos y el 38,4% de los impuestos. El hecho de concentrar una proporción de impuestos superior al ingreso a partir del tercer decil en prácticamente todos los casos, determina progresividad en el sistema tributario.

El porcentaje de presión tributaria refiere al cociente de impuestos soportados por cada tramo en proporción al ingreso que cada uno detenta. En promedio, al considerar como denominador al ingreso disponible, la presión tributaria del sistema es del 45,4 por ciento.

La característica de un sistema tributario progresivo es una presión tributaria ascendente a medida que se asciende en la escala de los ingresos. En términos globales, la presión tributaria promedio es del 45,4%; la desagregación por tramos de ingresos implica que el 20% de ingresos más bajos paga en impuestos, en promedio, el 49,6% de su ingreso (el primer decil soporta el 49,6% y el segundo el 49,5%), mientras que el 70% intermedio paga, en promedio, el 43,8% de su ingreso, y el 10% superior soporta una presión tributaria del 47% de su ingreso.

La cuota impositiva que recae sobre los deciles más bajos está alimentada por la presión de los impuestos sobre Bienes, Servicios y Transacciones (incluyen el IVA), que castigan a aquellos que consumen todos sus ingresos. Exactamente el efecto contrario se experimenta en el decil superior de la escala de bienestar; el Impuesto a las Ganancias de Personas Físicas es el elemento más progresivo del sistema, pues recae con mayor énfasis en el decil superior (soporta el 76,1% del total de la carga) y no aparece gravando a los deciles más bajos, debido a los mínimos no imponibles, cargas de familia y deducciones especiales.

A este efecto debe adicionársele el impacto fiscal generado por los derechos de exportación, los que, al recaer sobre la remuneración de propietarios (un 51% es pagado por el decil más elevado), influyen en la progresividad del sistema.

El efecto redistributivo neto fiscal se pone de relieve al comparar, para cada estrato, el monto de los impuestos que inciden sobre el mismo, con los beneficios que recibe del Estado. Obviamente, ante una virtual igualdad entre gastos e impuestos, el balance global sería “cero” y los sectores aparecerían obteniendo un beneficio o haciendo un aporte neto.

En la búsqueda de un efecto neto progresivo sobre el ingreso debe tenerse presente el papel que juegan tanto los ingresos obtenidos por la vía tributaria como el destino dado a estos fondos. Del resultado conjunto de ambos, tributos y gastos, se obtendrá el impacto sobre cada uno de los deciles de familias, agrupados según la definición de ingreso adoptada.

Ello implica que si se logra un efecto muy progresivo a través de la acción del gasto, pero simultáneamente se produce un efecto muy regresivo por la acción de los impuestos sobre el mismo grupo de familias, se estará atenuando (o, llegado el caso, anulando) la acción redistributiva del presupuesto público.

Los datos de las estimaciones para el caso del gasto social y su financiamiento muestran que el efecto neto, ingreso por decil neto de impuestos y adicionando los gastos, implica que los ingresos post acción fiscal se reducen a partir del octavo decil, los que financian la redistribución que el sistema realiza hacia los estratos de ingresos más bajos.

Puede advertirse que la desigualdad entre extremos se incrementa en la década de 1990 y se reduce en los años 2000. El efecto neto de la política presupuestaria resulta moderador de la distancia entre los extremos y este efecto positivo ha sido mayor, proporcionalmente, durante la última década.

En particular, los resultados recalculados del trabajo realizado con datos de 1998 muestran que la desigualdad entre extremos era inicialmente de 43 veces, la cual cae a 13 veces una vez considerado el efecto de las políticas públicas (vale decir, se verifica una caída proporcional del 70%). Los resultados para el año 2010 muestran una disminución de la brecha entre extremos de 29,9 a 5 (con una caída del orden del 83%).

En consonancia con estos resultados, en términos de índices de desigualdad, el índice de Gini (que indica que cuanto más cercano a uno sea el valor, mayor es la desigualdad en la distribución del ingreso) muestra que, comparando los resultados para ambos períodos, se advierte una disminución proporcionalmente mayor en el índice después del gasto público y de los impuestos en 2010, respecto de la estimada para 1997/98. Mientras que para 2010 el Gini cae de 0,479 a 0,288, en 1997/1998 la variación era desde el 0,548 al 0,461.

La explicación para estos resultados reside en que, por una parte, en 1998 la estructura tributaria resultaba regresiva, mientras que la actual es levemente progresiva. Por la otra –y esto es lo más relevante, desde el punto de vista de la equidad– la mejora más importante aparece explicada por la evolución de la composición de los gastos. En 2010 la participación en el presupuesto público de los gastos progresivos y que se aplican de modo más concentrado en los tramos de ingresos inferiores, resulta mucho mayor que en 1998. Por ejemplo, el gasto en educación básica aumentó del 2,9% al 4,4% del PBI, mientras que el gasto en salud creció del 4,6% del PBI al 6,3% del PBI, y el gasto en asignaciones familiares se duplicó, pasando del 0,6% al 1,2% del PBI.

La conclusión final es que resulta claro que la mayor parte de la diferencia en los niveles de desigualdad entre las países más desarrollados y los de América latina se debe al impacto diferenciado de los impuestos y las transferencias: la acción fiscal logra reducir la desigualdad en el ingreso de mercado de modo muy significativo en Europa, por ejemplo, mientras que en América latina su efecto resulta, en general, muy reducido.

Una de las excepciones en América latina es la de la Argentina, ya que –tal como han revelado los resultados de este trabajo– en los últimos años ha logrado mejorar el impacto distributivo de los ingresos públicos y, sobre todo, el del gasto público. De este modo, el país ha logrado una mejora relevante en la distribución denominada “secundaria” (posfiscal), que se ha sumado al significativo progreso también verificado en la distribución “primaria” (prefiscal).

Si bien el sistema ha logrado mejoras en su impacto distributivo, persisten inquietudes sobre su sustentabilidad. Si se visualiza al sistema tributario como un cuerpo de normas que requieren de permanencia en el tiempo a fin de ir gradualmente mejorando su nivel de comprensión y cumplimiento, y asimismo evitar la necesidad recurrente de impulsar reformas en el sistema, será necesario que se vaya abandonado poco a poco el uso de gravámenes transitorios y que la recaudación fiscal se sostenga sobre instrumentos de mejor calidad y recurrencia a lo largo del tiempo.

La estructura tributaria deberá estar integrada por impuestos cuyo objetivo, además de generar ingresos fiscales en el momento requerido, logre tal efecto sin dejar de lado el respeto a la equidad distributiva y a su vez minimizando sus efectos distorsivos sobre el sistema económico.

Lo mismo ocurrirá cuando los recursos provengan en un porcentaje significativo de fuentes no permanentes o tengan carácter de no recurrentes, ya que ello incorporará una elevada cuota de incertidumbre sobre el mantenimiento futuro de los planes de gobierno, generando expectativas no deseadas.

En ese sentido el objetivo perseguido debería ser el de lograr un sistema compuesto por pocos impuestos aplicado sobre bases económicas estables o permanentes y depurado de tratamientos de excepción donde la transparencia de las normas resulte ser un elemento común para todos los contribuyentes.

La evolución de los ingresos tributarios no sólo ha estado sustentada en la favorable evolución de los gravámenes tradicionales (Ganancias, IVA y otros) sino también en los recursos generados por una serie de gravámenes cuya permanencia en el largo plazo resulta difícil justificar, y que necesariamente requerirán ser reemplazados por otros tributos que respondan a los objetivos indicados de transparencia, equidad y simplicidad.

Este grupo de impuestos, integrados por Renta Mínima Presunta, Créditos y Débitos Bancarios y Derechos de Exportación, representó en 2010 un nivel superior a 5 puntos de PBI, lo que significa que han tenido una participación en el total de los ingresos tributarios del orden del 15% del total.

Una agenda de reformas, con énfasis en los efectos sobre la equidad, debería incluir un reemplazo paulatino de los anteriores por una ampliación de las bases imponibles de los impuestos progresivos (impuesto a la renta de personas físicas), junto con un aumento de las alícuotas de bienes suntuarios y reducción compensada de la misma en el IVA para los productos de la canasta básica, entre otras.

Desde el lado del gasto, si bien como se ha advertido puede apreciarse un importante cambio en la composición en los últimos períodos al incluir una relevante proporción de programas de transferencias monetarias, los gastos en subsidios sobre sectores económicos llevan a significativos desfases en relación con los costos marginales de provisión, apartándose de criterios de eficiencia e incurriéndose en errores de inclusión al abarcar mediante esta política a sectores que no necesitan el beneficio.

Adicionalmente, el crecimiento de los precios lleva a morigerar el efecto de los referidos programas de transferencia en dos aspectos, tanto en lo que concierne al impacto sobre la distribución del ingreso como a lo relacionado con el alcance macroeconómico dado por el potencial efecto expansivo que devendría de su impacto en el consumo.

En relación con el gasto público, el énfasis en la equidad debería implicar la reducción de los subsidios, focalizando su alcance hacia los sectores que más los necesitan, fortaleciendo asimismo los programas de transferencias monetarias, y asegurando e incrementando la magnitud del gasto en sectores que ayuden a mejorar la inversión en capital humano, como salud y educación.

* Licenciado en Economía – UBA. Magíster en Economía de la Universidad Torcuato Di Tella. Doctorando en Economía de la UNLP. Consultor y Profesor Adjunto Regular de la UBA.