| Por Ruth Felder |

¿Volvió el Estado?

El desempeño de la economía argentina durante la década pasada ha alentado debates entre quienes han atribuido la reversión de la profunda recesión de finales de los ’90 a la decisión gubernamental de recuperar la centralidad del Estado para impulsar el crecimiento y la inclusión y quienes explican los resultados favorables en términos de la coyuntura internacional mientras critican los errores de política económica del Gobierno y lamentan la intrusión del Estado en terrenos que no le son propios. Estos argumentos, en principio opuestos, comparten un punto de vista que a mi juicio es problemático. Ambos asumen que ha habido una “vuelta del Estado” y tienden a analizar las políticas estatales que estarían indicando esta vuelta de manera aislada de los procesos históricos en los que las mismas se desarrollan.

Estos enfoques limitan las interpretaciones de las innegables transformaciones ocurridas en la Argentina luego de la crisis de 2001. Por una parte, el “regreso” del Estado da por hecho que el Estado simplemente se había ido, en lugar de analizar sistemáticamente el rol que le cupo al mismo en el proceso de transformación neoliberal. Por otra parte, este regreso suele explicarse casi exclusivamente en términos de la voluntad gubernamental para revertir o mantener la herencia del neoliberalismo. Pero si aceptamos que el Estado –en tanto dimensión constitutiva de una sociedad– no puede “irse” o “volver”, de lo que se trata es de examinar su acción y las transformaciones que esta sufrió en el marco de la modalidad de acumulación de capital que se constituyó durante el período de reformas neoliberales y se reconstituyó luego de su crisis. En la misma línea cabe señalar que la acción del Estado no está separada de la sociedad o, dicho de otro modo, el Estado no aplica planes de acción formulados y ejecutados desde afuera. Más bien, lo que el Estado hace es expresión de relaciones sociales que se desarrollan históricamente y que, a la vez, se ven afectadas y transformadas por aquello que el Estado hace. Entonces, la voluntad de un gobierno es importante pero esta voluntad se moldea en escenarios históricos que le dan sentido, la orientan y le marcan alcances y límites. Con este punto de partida, es posible avanzar más allá de la evaluación positiva o negativa de las decisiones puntuales de los gobiernos para situarlas en la totalidad de la cual son parte y, con esto, reconocer sus alcances y límites estructurales.

La Argentina después del 2001

La historia de la transformación neoliberal de la Argentina es ampliamente conocida y es igualmente conocida su crisis. Las reformas neoliberales de la década de 1990, que habían prometido refundar el país y dejar atrás una larga historia de estancamiento e inestabilidad, contribuyeron a estabilizar la economía y alentaron el crecimiento por un período breve para luego dar lugar a una larga etapa recesiva. A medida que esta se desarrollaba quedaba claro que las reformas estaban lejos de resolver las contradicciones de la acumulación de capital, de la inserción periférica de la Argentina en la economía global y mucho más lejos aún de ofrecer una alternativa viable de inclusión para una amplia mayoría de la población. La crisis de 2001 fue una prueba contundente de esto.

El estallido de 2001, la cesación de pagos de la deuda pública y el abandono de la convertibilidad estuvieron seguidos de un intento de retomar la senda de las reformas estructurales para reinsertar a la Argentina en la economía global, recuperando el apoyo del FMI y de los gobiernos de los países centrales. Este intento sólo agravó la inestabilidad económica y probó ser inviable en el agitado clima político de principios de 2002. Fue entonces que las políticas estatales plantearon los primeros desafíos a la ortodoxia neoliberal. Estos desafíos articulados con la mejora de la competitividad de la economía local y el relativo alivio fiscal resultantes de la devaluación y la cesación de pagos sentaron las bases de una rápida recuperación.

Fue en este contexto que Néstor Kirchner ganó la elección presidencial en 2003. Durante su mandato se constituyeron las condiciones económicas y políticas en cuyo marco se produjo el proceso de crecimiento acelerado que duró hasta 2008. Muy sintéticamente, con el cambio de gobierno se mantuvieron y profundizaron algunos de los rumbos iniciados en 2002 y se encaró la resolución de algunas de las consecuencias centrales de la crisis, incluyendo la reformulación de la relación entre el Estado argentino y sus acreedores y la reconstrucción de la legitimidad del Estado. La importancia que el gobierno dio a esta última tarea explica en buena medida la “heterodoxia” de las políticas estatales. Estas acciones iniciales y otras que apuntarían a apuntalar el crecimiento económico, revitalizar el mercado interno y atender a situaciones sociales conflictivas de gran impacto político estuvieron enmarcadas en un viraje importante en los argumentos que legitimaban los cursos de acción del gobierno. Había quedado atrás la idea de que el Estado debía atender primordialmente “el humor de los mercados” y evitar políticas que constituyeran “señales negativas” para los inversores. Se planteó, en cambio, la necesidad de que el Estado recuperara un rol activo en la promoción del crecimiento económico y en la mejora de las condiciones de vida de la población.

Entre 2003 y 2008, la economía creció a ritmo acelerado, bajaron notoriamente la desocupación y la pobreza y se revirtieron los desequilibrios fiscal y externo que previamente habían limitado la acción del Estado. Así, se fue constituyendo la percepción de una ruptura radical con el neoliberalismo y de un cambio rotundo en la relación entre el Estado y distintas fracciones del capital. Parecieron dibujarse los rasgos de un patrón duradero de acumulación que, a diferencia del neoliberal, alentaba el crecimiento basado en la producción, la expansión del mercado interno y de las exportaciones, el empleo y la inclusión social. Pero luego de una etapa de recuperación, la propia dinámica del proceso de crecimiento llevó a la exacerbación de pujas distributivas entre los actores que habían sido favorecidos por la nueva prosperidad. El resultado fue la aceleración de la inflación y la erosión gradual de las ventajas competitivas de la devaluación y los bajos salarios en que esta recuperación se había basado inicialmente. Las respuestas estatales iniciales a estas disputas tuvieron resultados limitados y de corta duración. Luego, el intento de modificar el esquema de retenciones a las exportaciones para desvincular los precios locales de los internacionales desembocó en el conflicto político más agudo del período y puso en evidencia los límites que el patrón de acumulación vigente les planteaba a las políticas estatales.

Mientras se desplegaba esta crisis interna, los efectos de la crisis global desatada en 2008 comenzaron a sentirse en el país. Desde entonces, se profundizaron las contradicciones entre políticas que apuntaban a reintegrar al país con las finanzas globales y cumplir con los compromisos financieros del Estado, atraer inversores mediante la oferta de ventajas de diverso tipo, contener el ritmo de incrementos salariales, estimular el mercado interno, proteger el empleo, resguardar los equilibrios fiscales y recrear la legitimidad del Estado. A diferencia de lo que había sucedido en la década de 1990, en la crisis financiera reciente el país no ha estado en el ojo de la tormenta y rápidamente recuperó el ritmo de crecimiento. Sin embargo, las contradicciones de la modalidad vigente de acumulación de capital se hicieron mucho más visibles y otro tanto sucedió con las limitaciones de las políticas estatales para gestionar estas contradicciones. El ritmo de crecimiento de las importaciones comenzó a afectar las cuentas externas, se aceleró el ritmo de la inflación y siguió creciendo el gasto público en una situación fiscal menos favorable que la del quinquenio previo. Por otra parte, las pujas distributivas no se aliviaron y los cuestionamientos y conflictos en torno del desarrollo de actividades extractivas en gran escala se multiplicaron. Los intentos estatales por enfrentar estos problemas han resultado poco efectivos y políticamente dificultosos. El desenlace de estas contradicciones está por escribirse.

Un balance provisorio y unas preguntas (todavía) sin respuesta

Las líneas anteriores están lejos de agotar la complejidad histórica del período iniciado en 2003 pero sirven para plantear algunas preguntas acerca de la continuidad y las rupturas entre las décadas de 1990 y de 2000. No cabe duda de que ha habido cambios importantes en los modos en los que el Estado ha respondido a las crisis y a las contradicciones de la acumulación de capital. Las políticas económicas y laborales prestaron atención a estas contradicciones y se enfocaron en la gestión de la conflictividad asociada con las mismas, en lugar de ignorarla o suprimirla, como había sucedido en la década previa. Así, entre otros cambios, quedaron atrás los principios de austeridad, disciplina y ajuste fiscal.

Pero los desafíos a algunos de los postulados del neoliberalismo se combinaron con negociaciones, concesiones y gestos favorables hacia los actores identificados con este y con el mantenimiento de los cambios estructurales impuestos durante la década previa. Brevemente, la acción estatal desafió reiteradamente los límites rígidos del recetario neoliberal. En algunos casos, los desafíos se tradujeron en cambios distributivos y en reacomodamientos significativos en las relaciones de poder. En otros, la toma de distancia respecto de los principios de la ortodoxia neoliberal fue el vehículo para mantener y renovar las ventajas de los sectores más concentrados de capital, una vez agotados los esquemas económicos, políticos e institucionales de esta ortodoxia. Las relaciones estrechas entre el Estado y las grandes empresas locales, las políticas favorables a la explotación intensiva de bienes naturales comunes y la transferencia de riqueza del conjunto de la sociedad a estos sectores mediante bajos salarios, subsidios explícitos y otros mecanismos vigentes son prueba de esto. Estas condiciones contrastan con la precariedad laboral, el número importante de trabajadores pobres, la fragmentación de los mercados de trabajo, las brechas salariales y de productividad que se habían moldeado en los ’90, agudizado en el período de recesión de cambio de década y mantenido durante el período de crecimiento acelerado iniciado en 2003. No es arriesgado decir que estas características no son simplemente “asignaturas pendientes” de la recuperación sino rasgos propios del período que nos ocupa.

Pero, como se decía más arriba, la creación de condiciones ventajosas para la acumulación no ha sido el único elemento en el escenario de los últimos años. Esta línea se combina de manera compleja con ciertas condiciones fundacionales del período. Luego de la crisis de las reformas neoliberales, la recuperación económica y la reconstrucción de la legitimidad del Estado se basaron en un consenso antineoliberal y en el repudio a las políticas neoliberales y a sus consecuencias. Así, los esfuerzos estatales destinados a crear condiciones más ventajosas para atraer inversiones se han articulado con la necesidad de apropiarse de parte del producto social necesario para generar y mantener las condiciones generales de funcionamiento de la economía, de reproducción social y de legitimidad. En algunos casos, esto se ha traducido en intentos de imponer costos sobre capitalistas individuales y fracciones de capital (intentos que han estado en el origen de buena parte de los enfrentamientos entre el gobierno y estos sectores). En otros casos, el Estado ha gestionado estas tensiones mediante la inyección de recursos fiscales que apuntaron a destrabar situaciones conflictivas y atravesar cuellos de botella de diversa índole.

En síntesis, los requerimientos múltiples y contradictorios de acumulación y legitimación son un elemento poco tomado en cuenta pero central a la hora de interpretar la trayectoria estatal reciente. Dicho de otro modo, el ciclo iniciado en 2003 tiene en su inicio el reconocimiento gubernamental de la necesidad de recrear (y no meramente restaurar) las condiciones económicas y políticas necesarias para la acumulación de capital. Tanto la naturaleza de estas condiciones como las políticas estatales destinadas a lograrlas se entienden mejor cuando se sitúan en el contexto creado por la rebelión popular de 2001 y de los cambios en los actores y las formas de organización que han poblado el escenario político de la última década. Esto también significa que las mismas han ido modificándose al compás de la intensa movilización social de principios de la década, la declinación de la misma, los enfrentamientos entre el gobierno y sectores empresarios y las formas en las que la crisis global ha sido internalizada y procesada.

Las tensiones entre los requerimientos contradictorios que enfrenta el Estado no están resueltas. Y el modo en que se resolverán no está escrito de antemano. No es posible anticipar si el Estado será capaz de profundizar sus políticas más progresistas, si logrará compatibilizar estas con la expansión de las ventajas otorgadas a sectores concentrados de capital o si esta expansión desplazará a aquellas, retomando y profundizando el camino iniciado en la década de reformas neoliberales. La respuesta a estos interrogantes dependerá del modo en que se diriman las disputas entre los actores que expresan cada una de estas opciones.