| Por Sonia Álvarez Leguizamón |

El diagnóstico y “asistencia” a la pobreza, en estos últimos años, conforma lo que podríamos denominar una Nueva Economía Política de la Pobreza (NEPP), un nuevo saber hacer para gobernar, como diría Foucault, a grupos meticulosamente focalizados: los más pobres de entre los pobres. Esta perspectiva combina ideas neoliberales, la concepción de pobreza de Amartya Sen, la idea de capital social aplicada al desarrollo y la de activos de los pobres fuertemente intervinculadas.

Su objetivo no es atacar las causas o los procesos que producen y reproducen la pobreza, sino sólo neutralizar el conflicto social producido por el llamado ajuste estructural y lograr la “gobernabilidad”. Categoría analítica de este saber hacer vinculada con medidas o transformaciones que permitan asegurar socialmente que las reformas neoliberales se realicen. Siendo que el modelo neoliberal produjo un mundo cada vez más desigual e inhumano, paradojalmente este saber hacer forma parte del discurso llamado de Desarrollo Humano (DH). A este nuevo estilo de gobierno sobre los pobres a nivel local y supranacional lo he denominado focopolítica.

Un poco de historia

En su construcción progresiva tuvieron un rol fundamental las llamadas Agencias Internacionales de Desarrollo (AID), como el Banco Mundial (BM), el Fondo Monetario Internacional (FMI), el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD). Se fue conformando por un conjunto entrelazado de diagnósticos, representaciones y categorías discusivas (teórico/prácticas) que fueron refundándose y adquiriendo consenso entre estas agencias y los espacios gubernamentales de la mayoría de los países latinoamericanos que llevaron a cabo estas reformas. La influencia de las AID, sin embargo, no es unilineal, se expresa localmente de diversas maneras y se llevó a cabo, con acuerdos y apoyos locales, incluidas organizaciones de trabajadores y representantes legislativos de partidos “populares”, en forma diferenciada según los países.

Se podría decir que este discurso nace a partir del llamado Consenso de Washington, a comienzo de los años ’90, aunque viene de una tradición más antigua promovida por el BM que resaltaba –durante la gestión de McNamara en 1973– la importancia de las políticas de ataque o de guerra contra la pobreza (a los fines de este artículo las denominaremos con las siglas de Políticas de Ataque a la Pobreza PAP), como una función casi misional que asume el BM para legitimar y naturalizar las reformas neoliberales que se constituye en un discurso de “verdad”.

La aplicación de las recetas neoliberales tuvo como consecuencia el debilitamiento, la reducción y, en algunos casos, la destrucción de las formas anteriores de obtención de recursos como el trabajo, la tierra y el acceso a servicios o bienes provistos por medio de políticas sociales, entre otros. La llamada reforma del Estado produjo un debilitamiento de los ya débiles Estados de bienestar como consecuencia de una creciente desgubernamentalización de la intervención y protección social, pérdida de derechos sociales, traslado de la responsabilidad del bien común a la genéricamente llamada sociedad civil, pero por sobre todo a los propios pobres por medio de focopolíticas asistenciales. A nivel de políticas sociales además se tradujo en el debilitamiento, privatización o desfinanciamiento de los sistemas de seguro (jubilaciones, asistencia médica vinculada con la condición de trabajador, seguros del trabajo, etc.) y de las políticas universales como salud y educación públicas, así como una ampliación del sector asistencial. Todo ello permitió desligar los derechos sociales de los políticos, profundizando los procesos de debilitamiento de la “ciudadanía social” asociada a derechos de acceso y a ciertas garantías sociales básicas.

Al comienzo de las “reformas”, las AID creían que el crecimiento que se esperaba de las mismas iría resolviendo la pobreza por el juego de la “mano invisible del mercado” y el mito del rebalse. En esos años, el BM organizó un seminario relacionado con la evaluación de los programas dirigidos a la pobreza durante el ajuste estructural, asumiendo que era necesario reducir el “impacto del ajuste inducido sobre los pobres”. En el documento de 1988 que sintetiza sus resultados se condensa casi todo el sistema conceptual de la NEPP y sus dispositivos posteriores. Allí se afirma la necesidad de introducir y desarrollar programas focalizados (targetted programs) que se caracterizan por tener “poblaciones objetivo”. El reconocimiento de la necesidad de promover estos programas aparece junto al imperativo de detectar y medir aquellos que “realmente necesitan la ayuda”, elemento fundamental de las intervenciones asistenciales, lo que se denomina en la tradición del lenguaje técnico la prueba de la pobreza real. Se plantean alternativas para llevar a cabo la focalización. Una sería destinar a todas las personas con un ingreso por debajo de cierto nivel definido como la línea de pobreza, lo faltante para alcanzar a esa línea. El otro extremo sería proveer a todas las personas de la sociedad con un ingreso básico equivalente al de la línea de pobreza. Algunas de estas últimas propuestas que no eran nuevas serán luego materializadas con matices en diferentes países, una vez producida la información estadística pormenorizada, como el caso del programa denominado “Asignación Universal por Hijo” en la Argentina. Finalmente, la opción encontrada sería incrementar los ingresos primarios de los pobres, entendiendo por ello los ingresos “autogenerados por medio de la producción de bienes y servicios o el autoempleo”. La primera de las propuestas para lograrlo era incrementar el acceso de los pobres a activos productivos, como líneas de créditos dirigidas específicamente a ellos, sobre todo los que generan autoempleo en el sector informal y campesino. Un claro ejemplo es el “Programa Social Agropecuario” en nuestro país, que buscó aumentar los retornos de los activos producidos por los mismos campesinos pobres para incrementar tanto su productividad como el acceso a los mercados.

Como veremos más adelante, la noción práctica de activos tangibles e intangibles se traduce en la promoción de la autoexplotación del pobre a partir de la potenciación de sus mínimos y desgastados recursos para realizar diversos trabajos, algunos a nivel territorial como el caso del “Programa FOPAR”.

En segundo término el informe proponía la creación de “oportunidades de empleo”, por medio de capacitación para adquirir “nuevas habilidades”, promoviendo la tradición del workfare de Estados Unidos, es decir, subsidios transitorios para incentivar la incorporación en el mercado de trabajo con disciplinamiento y contraprestación, como el denominado “Seguro de Capacitación y Empleo” creado en el 2004 o el actual Programa “Argentina Trabaja”.

Finalmente, remarcaba la importancia en la manutención del capital humano, entendiendo que es el único capital poseído por los hogares pobres, para que se “mantengan en buena salud para continuar sus actividades normales” y también sus hijos, que “representan la mayor inversión para el futuro de los ingresos familiares”. Este será el fundamento de los programas que se denominarán más tarde programas focalizados de Transferencia Condicionada (PTC) como el “Jefes y Jefas de Hogar Desocupados” en la Argentina. Estas categorías prácticas, como la de productividad y activos de los pobres, microemprendedores, capacitación, capital humano, formaran parte –en grados diversos– de los dispositivos asistenciales promovidos durante esta etapa.

Pero la NEPP no se constituye sólo a partir de las PAP, va acompañada de otras macro y micropolíticas que las podemos encontrar sintetizadas en el llamado Consenso de Washington (1989), donde su redactor Williamson afirma que “el gasto se debe orientar de áreas políticamente sensibles –como la administración, defensa, subsidios y “elefantes blancos”, que normalmente reciben más fondos de los que su rendimiento económico justifica– hacia otras áreas, tales como la atención primaria de la salud, la enseñanza elemental o la infraestructura”. Esto es lo que se denominará más adelante los “paquetes básicos” de protección social con un enfoque de lo mínimo elemental (atención primaria de la salud, educación primaria, saneamiento básico), lo que he denominado como políticas minimistas en otro trabajo y que se traduce en la decisión de que un grupo cada vez más mayoritario de personas sólo deben tener una vida de mínimos en la línea entre la vida y la muerte o entre el bienestar y la precariedad, entre la educación “elemental” y la educación “superior”, entre la nutrición básica y la nutrición “sana”.

El citado “consenso” promovía lo que se denomina el “fortalecimiento institucional” que implica “la puesta en marcha de programas sociales dirigidos a los estratos más pobres”. Además los neoinstitucionalistas agregarán el credo de la desregulación de los mercados y el crecimiento como única manera de resolver la pobreza. Surge entonces la cuestión de cómo gestionar estos programas, dado el diagnóstico de ineficiencia estatal propio del neoliberalismo y del neoinstitucionalismo.

Los Estados latinoamericanos experimentaron entonces profundas transformaciones derivadas de la aplicación de estas políticas que adquirían cada vez más consenso entre gobernantes, académicos y funcionarios políticos. Las políticas públicas, y en especial las políticas sociales, experimentaron reorientaciones, emergiendo nuevas formas de gestión de la creciente pobreza a través de las denominadas políticas de desarrollo social, denominación que incluye específicamente las PAP. En ese marco, el DH que lo incluye irrumpe a comienzos de los noventa como una nueva tematización y problematización vinculada fuertemente al gobierno de la pobreza y a la neutralización de los conflictos sociales, junto a la constatación de que el crecimiento y el progreso son poco humanos, a pesar de la retórica que los coloca en el “cenit de la civilización”. Estas políticas constituyen una suerte de nuevo “humanitarismo” neofilantrópico. Posición ideológica que si bien deplora y lamenta la pobreza y la indigencia, no se cuestiona la justicia del sistema de desigualdad en su conjunto, ni los mecanismos que la provocan. Tanto porque no pone en cuestión los mecanismos básicos que producen la pobreza, como porque promueve políticas sociales y económicas que aumentan la desigualdad social y mantienen a una mayoría creciente de pobres en los mínimos biológicos.

En torno a la idea de focalización

En la tecnología de la focalización que forma parte del Discurso del DH y de la NEPP reaparece la categoría de los pobres válidos, aquellos sujetos “merecedores” de la escasa intervención estatal. Es el producto de mediciones estadísticas agregadas, que permiten establecer entre otros: indicadores de necesidades básicas insatisfechas (NBI), con los cuales se podrá elaborar un mapa que indique los territorios donde se aplicarán las políticas. Ya no es necesario un trato personalizado, como lo suponían los “informes sociales” o los “certificados de pobreza”, los indicadores socio-estadísticos sustituyen esos métodos de prueba de “la pobreza real” anteriores, aunque suman nuevas nominaciones como la de pobre estructural.

Otra tecnología de intervención sobre los ya identificados como “pobres” focaliza en las personas y/o familias a partir de diversos criterios de elegibilidad que ponen el foco en un gama muy variada de “carencias” que el discurso denomina atributos de vulnerabilidad (ej.: jefes de hogar desocupados, estar en edad activa y no conseguir trabajo, vivir en una vivienda considerada precaria, familias con algún niño desnutrido, madres embarazadas, etc.). Se produce así un saber basado en la diferenciación pormenorizada y disciplinaría del territorio y de las personas, según diversos criterios que expresan gamas de necesidades, carencias o “estados” de vulnerabilidad considerados siempre “transitorios”, que los hace ser objeto/sujeto de gobierno a través de programas que requieren de los beneficiarios mostrar o probar dichos atributos.

Surge así lo que he llamado focopolítica como nuevo arte de gobierno, siguiendo y dialogando con Foucault, como una nueva habilidad y un conjunto de reglas para ahorrar recursos en el gobierno de los pobres, diferente a la biopolítica, con una lógica utilitaria donde ya no es la población ni la vida útil de los trabajadores el fin último de gobierno. No tiene como objeto al trabajo sino el no trabajo –la desocupación o el empleo precario–, la vulnerabilidad, la pobreza extrema. Espulga curiosa y morbosamente en los llamados insatisfactores o en atributos de vulnerabilidad. En este sentido ha dejado de ser una “tecnología disciplinaria del trabajo” y ha pasado a ser una tecnología disciplinaria de las poblaciones pobres, con una relación precaria o nula con el trabajo o bajo condiciones de superexplotación. Es una vigilancia de la “comunidad local” y de ciertos sujetos “focos” que constituyen grupos o individuos extremadamente pobres llamados también ahora pobres estructurales. Por ello la focopolítica no se dirige a la población como la biopolítica, valora como objetos de saber y de control a la comunidad donde habita el pobre merecedor; representado como una máquina (un capital o un activo) que autogesta su propia subsistencia a niveles mínimos o a través de sus ingresos primarios.

Corrientes teórico-ideológicas y categorías prácticas

La NEPP combina ideas neoliberales, aportes de Amartya Sen y de otros autores que tienen en común un diagnóstico de la pobreza que la ve como una cuestión individual y no social.

1. El movimiento neoliberal se inspiró por las ideas de economistas como Friedrich von Hayek en Austria y Milton y Rose Friedman de la escuela monetarista de Chicago. Sus ataques al Estado de Bienestar keynesiano fueron recurrentes pero recién cobraron popularidad a partir de los ’70. Promovían la privatización, la descentralización, el establecimiento de un mercado libre de intervenciones, regulaciones o protecciones estatales y la eliminación de tarifas aduaneras para permitir la libre circulación de bienes, servicios y capital a escala mundial. Estos autores promueven un Estado que se ocupe sólo de la seguridad, una mínima participación en cuestiones sociales y regulación comercial, lo que se traduce en desregulación de las relaciones económicas, sociales y del trabajo, aunque regulan otras para permitir la libre circulación y la acumulación creciente del capital. Plantean la descentralización de todas las actividades sociales, privatización de los servicios sociales en general y valoración de las “solidaridades locales” (neofilantrópicas). También esbozan la posibilidad de instrumentar sistemas de “ingresos mínimos” para aquellos que no se pueden beneficiar del mercado y valorizan las redes, las asociaciones intermedias y la “energía” local como forma básica del vínculo social y de atención a los más desfavorecidos. De allí se explica la importancia que tendrá en esta NEPP la llamada genéricamente “sociedad civil” como actor fundamental en las PAP. Para Milton y Rose Friedman la responsabilidad de atender cuestiones de los “más desfavorecidos” es considerada “moral” e “individual” o familiar. En este sentido se puede decir que el discurso neoliberal promueve intervenciones pre-sociales. Proponen que los “notables objetivos sociales” o la “compasión por los más desfavorecidos” sean encarados por “formas de actividad benéfica particular”. Por ello se oponen a los impuestos redistributivos que “quitan al rico para dar a los pobres” y proponen un modelo donde la ayuda a los más desfavorecidos sea voluntaria por medio de la beneficencia y filantropía, eliminando la educación pública. Las políticas sociales para los pobres promovidas por los neoliberales desgubernamentalizan entonces la protección social y se basan en un humanitarismo miserabilista elitista y propio de las sociedades estamentales.

Otra línea neoliberal, aunque de sustento neokeynesiano, es la que inventa el capital humano (KH) que luego se aplica a la NEPP. Este es un término y un saber particular neoliberal, según Foucault, para designar a un hipotético factor de producción dependiente no sólo de la cantidad, sino también de la calidad del grado de formación y productividad de las personas involucradas en un proceso productivo. El trabajador se convierte en un capital-idoneidad y los ingresos se entienden como el producto o el rendimiento de este, de manera que es el propio trabajador quien aparece como una empresa para sí mismo. A pesar de haber nacido asociado con el trabajador, en la NEPP se aplica al pobre, el que puede ser un desocupado o un no trabajador. ¿Cómo se produce este artilugio? Pues subsumiendo sus escasas fuerzas físicas o posesiones en capital o activo (aunque parezca paradojal), lo que se traduce en la superexplotación de sus bienes o fuerzas psicofísicas ya desgastados.

El diseño de las programas de transferencias condicionadas a una contraprestación (PTC), como el caso de los programas “Trabajar”, “Jefes y Jefas de Hogar Desocupados” o “Familias para la Inclusión” en la Argentina, son la objetivación de la idea noción de KH, dado que la NEPP cree que la pobreza se debe a cuestiones individuales y familiares y se hereda debido al “circulo vicioso de la pobreza” por falta de educación y capacitación. Por ello se afirma que para romper ese círculo hay que invertir en KH “a largo plazo” (para los hijos de los pobres) y de esa manera cortar la transmisión intergeneracional de la pobreza, o podríamos decir, de ciertas ineptitudes: discapacidades, falta de habilidades, de entrenamiento, de capacitación, que se cree en esta NEPP tienen los pobres. Se trata de programas que otorgan subsidios al desempleado, al que tiene hijos menores o trabaja de manera informal y es pobre, a través de una serie de tecnologías disciplinatorias y de controles para acceder a educación y salud básica, partiendo del prejuicio tutelar de que los pobres tienen valores no proclives a educarse ni a cuidar de su salud ni a su prole. En este dispositivo se renuevan viejas representaciones de tipo civilizatorias y neocoloniales que explican las causas de su pobreza en la falta de educación o de capacidades para realizar “las mejores opciones” o de comportamientos considerados amorales.

2. En el caso de Amartya Sen, quien proviene de cierto pensamiento de la economía de bienestar, la pobreza no es sólo falta de ingresos o recursos materiales sino privación de libertad, lo que impide que las personas puedan vivir de la forma en que desean, junto a carencia de capacidades que serían la tasa de transformación de bienes y servicios, la que cambia según las personas. Para Sen, las formas de salir de la pobreza se localizan en el individuo, en su capacidad, habilidad o destreza para metabolizar los bienes con los que puede contar, no así en la dinámica social que produce la desigualdad. Su visión de la pobreza como falta de libertades (algo así como oportunidades), en un mundo donde la concentración de recursos es cada vez mayor, también coloca en el individuo esa imposibilidad de ejercerla y no en las condiciones sociales que las restringen. El Informe sobre el Desarrollo Mundial 2000/1 para “atacar la pobreza” del BM reconoce que está fuertemente influenciado por esta concepción. Parte de una definición de pobreza que tiene en cuenta tanto los bajos niveles de ingresos y consumo como los bajos niveles de logros en educación, salud, estado nutricional, de poder y la vulnerabilidad. Por un lado, los pobres son vistos como carentes de capacidad para “triunfar” en el mercado y también para convertir sus escasos bienes en posibilidades de sobrevivencia, pero por otro, se apuesta a su “inteligencia” para autogestionar los programas a ellos dirigidos. Dice un estudio del BM de Uphoff que los beneficiarios tienen “más que trabajo y fondos para contribuir a que el proyecto sea efectivo. Ellos tienen inteligencia, experiencia y habilidades de gestión”, “buenas ideas” que hay que considerarlas.

Además de lo señalado, Sen hace una importante contribución a la comprensión de la pobreza en dos sentidos. Por un lado demuestra, dialogando con los neomalthusianos, que el hambre no se produce sólo por falta de bienes sino por carencia de titularidades de acceso y, dialogando con la visión subjetiva de la pobreza de los neoliberales, demuestra que es posible la fijación de necesidades básicas mínimas. Elemento fundamental que se promoverá en las PAP y descubrimiento copernicano de la NEPP que recién a finales del siglo XX reconoce que se puede diferenciar la pobreza absoluta o indigencia “objetiva” y físicamente.

3. Podríamos decir que desde una mirada neoinstitucionalista, Robert D. Putman subsume los viejos conceptos de las ciencias sociales de redes de reciprocidad o estrategias familiares de vida en América latina o de capital social, en Bourdieu, a la lógica económica a partir de medir el valor de estas relaciones en la economía, considerándolas como motor del desarrollo. Aplicado a la NEPP, este enfoque promueve la participación a través de redes de reciprocidad no mercantil de los propios pobres para enfrentarla y a la llamada “sociedad civil”. Esta visión también se entrelaza con la idea neoliberal de potenciar las relaciones comunitarias y filantrópicas y con la importancia de las llamadas asociaciones intermedias para enfrentar cuestiones de tipo social. Estas nociones se sintetizan en el anglicismo del empoderamiento (empowerment) local vinculado con las sugerencias que realizan Berger y Neuhaus en Estados Unidos sobre cómo realizar la “gestión de los recursos humanos”. Proponen “potenciar al ciudadano”, sacarle todo lo que pueda producir con recursos propios o autogenerados a partir de las diversas formas asociativas como las asociaciones intermedias, idea que se asemeja a la de productividad de los pobres desarrollada por el peruano neoliberal De Soto.

4. Los activos, otra noción práctica fundamental de la NEPP que proviene de la economía neoclásica, entendiéndose por tal a las acciones, bonos, inmuebles, monedas. Pero la idea de activos aplicada a la PAP da un paso más al vincular el capital humano y el social a esta noción. Caroline Moser, en un estudio propiciado por el BM, incorpora la categoría de capital social como activo de los hogares sobre la base de los aportes de Sen y otros. Su estudio pretende “contribuir al debate acerca de las estrategias de reducción de la pobreza a un nivel local sustentable que refuerza las soluciones inventivas de las propias personas, más que sustituirlas, bloquearlas o no tenerlas en cuenta”. Moser caracteriza a “los activos de los individuos pobres de la ciudad en términos de cinco abordajes de la vulnerabilidad”: activos tangibles como el capital humano y laboral, activos menos productivos como la vivienda y activos intangibles más invisibles tales como las relaciones domésticas y el capital social. En este marco discursivo, todo lo poco que poseen los más pobres de entre los pobres se convierte en capital (social o humano) o en activo, subsumiéndose en la lógica económica. Sus viviendas precarias y sin servicios básicos mínimos se trasmutan en patrimonio, sus conocimientos en capital humano, sus relaciones de amistad y confianza mutua en capital social o en activos intangibles. La idea de activos tangibles aplicada a las focopolíticas se refería a las viviendas, al terreno, para lo que se proponía la llamada economía popular según documentos del PNUD.

Como he demostrado en otros trabajos, el capital social, entendido como redes recíprocas de intercambio no mercantil o también, en la jerga de la NEPP, fue trasladado al campo de la economía para generar “activos”, en este entramado de relaciones en el que prima la escasez, lo que ha producido un proceso de subsunción o funcionalización de lógicas no mercantiles al ámbito de la economía, proceso similar al de la subsunción de las escasas fuerzas de los pobres para mejorar su “productividad” o su KH. Este dispositivo se traduce en diversos tipos de programas. Ejemplos pueden ser los territorializados basados en redes de autogestión de la pobreza como la provisión de infraestructura barrial con trabajo gratuito, como lo fue el FOPAR o el “Manos a la Obra” en nuestro país.

Comentarios finales

Para finalizar, es interesante destacar que del análisis de la NEPP surge visiblemente que la “modernidad” capitalista apela a las formas medievales o decimonónicas de atención a la pobreza, propia de sociedades estamentales aunque metamorfoseadas con un barniz eficientista, aplicando en su gestión saberes de una especializada demografía focalizada en la detección del pobre “merecedor”. El lenguaje técnico o la compasión elitista y neocolonial se embuten en la estrategia utilitaria de legitimación de estas políticas y saberes, lo que permite, paralelamente, avanzar en la expansión y acumulación del capital a escala global y local en un mundo cada vez más desigual, polarizado y donde la condición de ciudadanía se restringe a unos pocos. La NEPP, por otra parte, ha producido un proceso discursivo de economización utilitaria que subsume los escasos bienes y las múltiples habilidades y riqueza cultural del mundo de la vida de los pobres para sobrevivir en la escasez, a lo que denomina capitales o activos.

Se construye así una representación de los pobres que los hace culpables de su propia situación, además de recargar en ellos las soluciones que se proponen. La valoración de su capital social como las redes de reciprocidad es clave en el proceso de economización de lo social, propio de la lógica neoliberal. Este se expresa paradójicamente en un lenguaje filantrópico humanizante, como el llamado DH pero que asigna valor económico a las relaciones de reciprocidad no mercantiles, como la amistad, la vecindad, el trabajo comunitario, etc. Por ello decimos que el neoliberalismo ha culturizado e individualizado a la pobreza. Se encarna en el cuerpo del pobre la creencia de su inferioridad, en términos de la posesión de un tipo particular de “cultura” o hábitos de vida, los que se creen se desarrolla y reproduce en un “mundo” de pobres. Este se denomina de diferentes maneras: “economía social”, “economía popular”, según las corrientes. Por otra parte las políticas que se proponen que aparentan ser más humanas y se nominan como tales, en realidad son más biológicas: necesidades básicas mínimas o paquetes básicos que se pretende aseguren cierto nivel de vida mínimo cercano a la lábil línea entre la vida y la muerte. La semántica minimista que se materializa en el acceso, con suerte para algunos, a mínimos de entre los mínimos, lleva a promover una visión biológica de la vida y, paradójicamente, una culturalización de las capacidades de los pobres. Esto último permite promover el viejo lema de “ayúdate a ti mismo”, remozado y “humanizado” para justificar la autogestión de la creciente pobreza.