El derecho de los pobres a la ciudad en el Chaco: Presiones demográficas, déficit habitacional y regularización dominial

El derecho de los pobres a la ciudad en el Chaco: Presiones demográficas, déficit habitacional y regularización dominial

Aunque ciertos datos oficiales muestran mejoras en términos cuantitativos, metodologías más precisas evidencian que, pese a la intervención estatal, persisten e incluso aumentan problemáticas como el hacinamiento o la mala calidad de los materiales en las viviendas.

| Por Mariana Heredia* y Camila Monzón** |

Resumen

Por la magnitud de las personas involucradas, las problemáticas habitacionales se estudiaron sobre todo para el área metropolitana de Buenos Aires y las grandes ciudades del país. No obstante, en las últimas décadas, la urbanización se agudizó sobre todo en las provincias del Norte. ¿Cómo procesaron estos Estados provinciales y municipales la creciente presión demográfica? ¿Hasta qué punto el derecho a la ciudad fue mayor en estos casos? Este trabajo se enfoca en la provincia del Chaco y en su principal aglomerado: Gran Resistencia. A través del estudio de las estadísticas, legislaciones y experiencias de expertos y funcionarios en la materia, calculamos las necesidades habitacionales de las dos jurisdicciones, describimos su déficit habitacional y evaluamos las características e impactos de la normativa sobre el acceso a la tierra y la vivienda de los sectores más vulnerables. Las principales conclusiones son que, desde los años ochenta, tanto Chaco como Resistencia tuvieron una mejora en el déficit habitacional cuantitativo, mientras que el déficit cualitativo evidenció tendencias opuestas. En el principal aglomerado, lo más llamativo fue el incremento de asentamientos precarios, localizados en la zona sur y con altos riesgos hídricos. Aunque, tanto a nivel provincial como municipal, el período fue pródigo en la promulgación de leyes y la creación de entes específicos, la demanda habitacional no logró ser legítimamente satisfecha. Más bien, como señala Alisha Holland (Forbearance as Redistribution, 2017) y se observa en otras zonas del país, la “redistribución se operó por tolerancia”: los Estados consintieron la ocupación ilegal de tierras como principal forma de acceso de los pobres a la ciudad.

La singularidad del Chaco y su ciudad capital

Si bien la Argentina se destacó como uno de los países de América latina que experimentó más tempranamente la urbanización de su población, en el Chaco esto se demoró hasta entrada la década de los sesenta. En ese momento, apenas el 46% de los chaqueños residía en ciudades; este porcentaje escaló al 61% en 1981, a casi al 79% en 2001 y al 86% en 2010. La población urbana casi se duplicó en 50 años.

En la medida en que la emigración rural respondió a situaciones socioeconómicas desventajosas, el gran desafío estuvo dado por la capacidad de los distintos aglomerados provinciales para ofrecer infraestructura y alojamiento a familias que no contaban con los medios para afrontarlas. El aumento de la urbanización, que se dio principalmente en la capital provincial y sus alrededores, se correspondió con altos porcentajes de población bajo la línea de pobreza: 65,5% en 2003, pasando al 48% en 2006, hasta alcanzar casi un 40% en 2017. Fue la formación de asentamientos periféricos espontáneos, en su mayoría por ocupación ilegal de terrenos, la principal vía de acceso a la tierra y la vivienda. A través del estudio de las estadísticas, legislaciones y experiencias de expertos y funcionarios en la materia, nos formulamos dos grandes interrogantes: ¿cómo puede definirse y calcularse el déficit habitacional del Chaco y su ciudad capital?, y ¿de qué manera intentaron los distintos niveles estatales afrontar estas necesidades y con qué nivel de efectividad?

Controversias sobre el cálculo del déficit habitacional en Chaco

Para describir la precariedad habitacional en la provincia, presentamos la tabla 1, que resume la situación habitacional entre 1980 y 2010. Aparecen ahí las tipologías de viviendas propuestas por el INDEC, con el tipo de déficit que representan. Las viviendas A y los departamentos son las unidades satisfactorias que no adolecen de ningún déficit significativo. En cambio, las casas tipo B son aquellas que tienen piso de tierra, carecen de baño con inodoro con descarga de agua o no poseen agua por cañería dentro de la vivienda. Estas unidades se consideran deficitarias recuperables. Finalmente, las casillas, ranchos, locales no construidos para habitación son juzgados irrecuperables y delimitan la cantidad de unidades que deberían ser reemplazadas.

Como puede observarse, el stock total de unidades aumentó un 80% en 30 años, con comportamientos diferentes según el tipo de vivienda. Mientras la evolución de las viviendas no deficitarias mejoró su participación en el total a casi el doble, las tipo B mantuvieron la misma proporción hasta 2010, momento en el que se verifica una pequeña baja. Las viviendas irrecuperables, por su parte, mantuvieron una tendencia decreciente.

Tabla 1. Viviendas particulares ocupadas según deficiencia que representan.
En porcentajes. Chaco. Años 1980, 1991, 2001 y 2010.
Fuente: elaboración propia en base a datos presentados
por SSDUyV-UNQ e INDEC respecto al CNPV del 2010.

Estos datos pueden complementarse con el análisis del avance en los servicios públicos. En 1980, apenas un 30% de las viviendas poseía instalación interna de agua por red. En cambio, en 2010, esta condición ya había sido alcanzada por el 65% del total. La disponibilidad de inodoro con descarga tuvo un progreso semejante. Analizados conjuntamente, estos datos indicarían que el déficit habitacional cualitativo en la provincia disminuyó: las viviendas no deficitarias aumentaron en términos relativos y las mejoras en la conexión de servicios sanitarios fue contundente.

Una propuesta metodológica más exigente, desarrollada por la Subsecretaría de Desarrollo Urbano y Vivienda (SSDUV) y la Universidad Nacional de Quilmes (UNQ), revela un diagnóstico menos positivo. A diferencia de la tipología de viviendas utilizada por el INDEC, se diferencian, en este caso, diversas situaciones deficitarias. Por un lado, se distingue el hacinamiento por cuarto y el hacinamiento por cohabitación de hogares. Por otro, se considera la precariedad en la construcción de la vivienda según niveles de Calidad de los Materiales (Calmat). Aunque solo puede realizarse para períodos más recientes (por la disponibilidad de datos), el uso combinado de ambos métodos permite visualizar diferencias significativas.

En contraposición a lo afirmado antes, podemos constatar que, si bien el déficit habitacional de la provincia se modificó, no lo hizo de manera tan sustancial como indicaría el método del INDEC. Si bien entre 2001-2010, ambos métodos observan una disminución del déficit cuantitativo (del 25% al 18% según este método y del 12% al 8% según el anterior), las necesidades identificadas por la SSDUV-UNQ resultan más precisas y exigentes. Este método diferencia dos tipos de necesidades: la de nuevas unidades para reemplazar las existentes y las de nuevas unidades para eliminar el hacinamiento por cohabitación de hogares. Este último componente pesaba menos en Chaco, pero ha ido en aumento. En 2001, del total estimado de necesidad de nuevas viviendas (50.107), el 92% se correspondía con viviendas irrecuperables, y solo el 8% a la cohabitación de hogares. En 2010, el déficit cuantitativo (47.927) respondió en un 80% a unidades irrecuperables y un 20% a las necesarias para resolver la cohabitación. Al observar los componentes del déficit cualitativo, la variación porcentual más significativa, también de 2001 a 2010, se advierte en el incremento de 8 puntos porcentuales correspondientes al hacinamiento por cuarto.

Tabla 2. Situación habitacional según Metodología SSDUyV-UNQ. Chaco. Año 1991, 2001 y 2010.
Fuente: cuadro réplica de Gabriela Ebel (Criterios de distribución de soluciones habitacionales según la dinámica del sistema urbano de la provincia del Chaco – Avances, 2013), y extendido en base a datos extraídos de “La situación habitacional en Argentina – Año 2001 – Provincia del Chaco”.
(*): Viviendas que carezcan de alguna de las conexiones básicas: falta de agua por red o falta de desagüe a cloaca.

Si bien las magnitudes difieren, algunas tendencias son semejantes en las dos metodologías. Mientras ambas muestran una disminución del déficit cuantitativo, las dos indican que, en términos de calidad de materiales e instalaciones básicas de las viviendas, las insuficiencias en el parque habitacional se elevaban, hacia el año 2010, a alrededor del 35% y 31%, respectivamente.

Déficit habitacional y asentamientos precarios en Resistencia

Al hacer dialogar estas estadísticas provinciales con las crecientes migraciones internas en Chaco y con el aumento de la población del aglomerado Gran Resistencia, cabe preguntarse sobre el papel que jugó el aglomerado en estas mejoras. ¿Hasta qué punto fueron los avances de la ciudad capital los que arrastraron a las estadísticas provinciales? Esto es oportuno, ya que la proporción de población del aglomerado creció significativamente al punto de representar en 2010 al 40% del total de la provincia. Para dimensionar la problemática de estos años, el análisis del censo de 1980, realizado por Ana María Foschiatti (“El desarrollo urbano y las particularidades demográficas del Chaco y su capital entre 1960 y 1990”, 1991), da cuenta de que solo el 56% de las viviendas en Gran Resistencia contaban con agua de red dentro de la vivienda mientras el 85% eran provistas de electricidad por red pública. Según la autora, la conexión a cloacas era el servicio menos extendido, reservándose para el casco céntrico y los barrios Fonavi construidos a comienzos de 1970. Los sectores con déficit habitacional se ubicaban en los barrios periféricos de ocupación espontánea de Resistencia, Barranqueras y Puerto Vilelas. Según sus cálculos, casi la mitad de las viviendas del aglomerado sufrían deficiencias en su construcción o en la provisión de los servicios básicos.

Con el fin de evaluar los avances de estos servicios, analizamos los últimos dos censos. En ellos identificamos avances, pero también insuficiencias persistentes. En 2010, la gran mayoría del aglomerado de Gran Resistencia contaba con la instalación de agua de red dentro de la vivienda. No obstante, solo la mitad poseía inodoro con descarga. Como se observa en la tabla 3, es evidente que, según la metodología del INDEC, hubo una mejora en la situación habitacional del aglomerado por el aumento de las viviendas no deficitarias y de las deficitarias recuperables. De acuerdo con esta metodología, las mejoras en la provincia reflejaban mejoras de su ciudad capital.

Tabla 3. Clasificación de las viviendas según deficiencia que representan.
Gran Resistencia. Años 1991, 2001, 2010.
Fuente: elaboración propia en base a la base de datos CNPV 1991, 2001 y 2010.

Frente a este optimismo, vale cotejar estas cifras con las resultantes de la aplicación de la metodología alternativa. Se presenta entonces la tabla 4, aunque elaborada sobre la base de datos de la Encuesta Permanente de Hogares (EPH) del cuarto trimestre para los años 2010 y 2016.

Las diferencias en el cálculo del déficit cuantitativo son sustantivas: 35% contra un 4%, respectivamente. Considerando que para el total provincial este tipo de déficit alcanzó la suma de 47.927 viviendas en el 2010, esto implica que alrededor del 80% de las necesidades de reconstrucción de viviendas deberían haberse efectuado, siguiendo esta segunda metodología, en este aglomerado (37.677). Es llamativo que esta necesidad de viviendas haya disminuido en 6 años aproximadamente en 6 puntos porcentuales, teniendo en cuenta el avance de los asentamientos precarios. Por otro lado, mientras que el método del INDEC plantea un mínimo mejoramiento del déficit cualitativo, aquí se manifiesta un leve incremento. Esto puede explicarse por el aumento de las viviendas sin conexiones a servicios básicos.

Tabla 4. Situación habitacional según Metodología SSDUyV-UNQ del Gran Resistencia. Año 2010 y 2016.
Fuente: elaboración propia en base a EPH IV trimestre 2010 y 2016.

Dada la discrepancia identificada, no podemos precisar cómo los cambios de la ciudad capital acompañaron a los guarismos provinciales. Lo más probable es que estas dificultades estadísticas se vinculen con la evolución de las villas miseria y asentamientos y los desafíos que plantean a la elaboración de la cartografía, el muestreo y la recolección de la información que caracterizan a las grandes encuestas de población y vivienda. Estos inconvenientes llevaron a desarrollar relevamientos específicos para calcular la población y las condiciones habitacionales de los residentes de estos barrios vulnerables.

Al menos en Gran Resistencia, estos relevamientos no fueron coordinados ni sistemáticos y exigen cálculos cruzados para alcanzar resultados mínimamente confiables. Luego de recabar información de diferentes fuentes, logramos realizar una estimación del total de viviendas en asentamientos para el año 2010. Las mismas alcanzaban casi un cuarto del parque habitacional del aglomerado. Su ubicación predominante era la zona sur, área que sufre de alto riesgo hídrico pero que presentaba la mayor cantidad de tierras fiscales libres.

En suma, a lo largo del período analizado, tanto el Chaco como Gran Resistencia tuvieron cierta mejora en el déficit cuantitativo según ambas metodologías analizadas. No obstante, el déficit cualitativo evidencia tendencias opuestas según cuál sea el método utilizado y revela que la solución a la urgencia habitacional en esta ciudad estuvo dada por el acceso a tierras inconvenientes y a unidades habitacionales con materiales precarios, carentes de servicios públicos primordiales.

Legislaciones múltiples y regularizaciones dominiales

Los Estados no asistieron inertes a las crecientes exigencias habitacionales. El recorrido histórico por la legislación nacional que rigió tanto en la provincia como en el aglomerado de Gran Resistencia muestra la voluntad de las autoridades por intervenir en esta compleja problemática, tensionada por intereses contrapuestos. Si bien la reivindicación del “derecho a la vivienda” y del “derecho a la ciudad” se afirmó con la transición democrática, convivió con la bancarrota financiera de los distintos niveles estatales y con un mercado inmobiliario con poco acceso al crédito.

Tras años de reordenamiento territorial y políticas de erradicación, el primer gobierno democrático buscó facilitar el acceso a la ciudad a través de la producción pública de viviendas con el Banco Hipotecario Nacional. Sumado a esto, se les dio más legitimidad a los asentamientos, aplicando políticas de radicación en clara oposición a las iniciativas características del período anterior. A estas acciones se sumaron, en los noventa, los esfuerzos de regularización de la tenencia de los terrenos y viviendas ilegales. En un contexto de aguda restricción presupuestaria, se buscó acotar el gasto público y hacer un uso más eficiente de los recursos. Como ejemplo, se puede mencionar el Programa Arraigo a nivel nacional (ley 23.967/1991), cuyo fin era regularizar la propiedad de los asentamientos y villas sobre tierras fiscales de dominio nacional. En 1994 se promulgó la “ley Pierri” (ley 24.374) de regularización dominial de inmuebles urbanos.

En la medida en que la tolerancia a la ocupación ilegal de tierras se generalizó como mecanismo de acceso de los pobres a la ciudad, fueron sin duda estas leyes de regularización las que podrían haber alcanzado mayor impacto. No obstante, numerosos entrevistados señalaron que, al menos en Chaco, estas iniciativas generaron no solo opiniones encontradas, sino también graves problemas de aplicación. La adhesión a la ley nacional de 1994 se demoró hasta el año 2008 a través de la ley provincial 6.172. Solo años más tarde se creó un ministerio encargado de la problemática en la provincia: el Ministerio de Desarrollo Urbano y Ordenamiento Territorial, en 2012.

Aunque rigiera para toda la provincia, esta normativa tuvo mucho impacto en el área del Gran Resistencia por el elevado número de personas que ocupaban irregularmente el terreno donde residían. Para lograr una mejora en la implementación de la ley Pierri, se creó en 2012 el Registro Único de Beneficiarios del Hábitat (RUBH), con la finalidad de recopilar información referida a familias que se encontraran ocupando terrenos tanto privados como fiscales, y ocupantes ilegales de viviendas. A la fecha, el registro contaba con más de 20.000 familias en la provincia.

Si bien, ante la gran demanda habitacional, el gobierno elegido en 2003 incrementó recursos estatales para la reactivación del Fonavi, la lógica siguió siendo focalizada. Los programas implementados en Gran Resistencia a partir del año 2003 apuntaron a la población perteneciente al primero y segundo quintil de ingresos en los cuales se verificaba la mayoría de las deficiencias. Además, se diseñaron programas que permitían la asociación de cooperativas de trabajo destinadas a la construcción de viviendas. Con esto se buscó dotar de capacidades productivas a desocupados para generar trabajo. Según datos de la Comisión Nacional de la Vivienda para 2014, se conformaron 200 cooperativas y se crearon alrededor de 4.000 puestos de trabajo materializados en la construcción de 3.500 viviendas en toda la provincia.

Esta breve recorrida por las normativas y los programas implementados en el Chaco y el Gran Resistencia muestra la notable profusión institucional pero también la alternancia de aspectos en los que se focalizó cada gobierno. Las marchas y contramarchas limitaron los resultados, evidenciados por las cifras mencionadas y por las opiniones relevadas. A pesar de haberse desplegado diversas reparticiones públicas, programas y normativas que regulan el acceso a la tierra y la vivienda, la demanda siempre estuvo por encima de la oferta. Esto se reflejó año tras año en el aumento de ocupaciones de tierras, en el incremento de la población vulnerable localizada en villas y asentamientos y en la solución consuelo de la ulterior regularización dominial.

Sin dudas la provincia de Chaco y su ciudad capital estuvieron doblemente exigidas en términos habitacionales por el crecimiento de la población urbana y la degradación de las condiciones económicas y sociales de los ciudadanos de sectores más vulnerables. Aunque de magnitudes controvertidas, las cifras parecen indicar el crecimiento de las unidades habitacionales y el mejoramiento en el acceso a servicios públicos esenciales. No obstante, como en otros aglomerados desde el retorno a la democracia, la principal solución al déficit habitacional se cifró, en la ciudad capital, en la ocupación ilegal de terrenos públicos y privados.

En este sentido, resulta al menos paradójico asociar la multiplicación de asentamientos y villas a un derecho de los pobres a la ciudad. Aunque las normativas terminen por refrendar como derecho situaciones de hecho, el alcance de estas medidas resulta no solo insatisfactorio sino también complejo de justificar y gobernar. La regularización dominial instituyó una suerte de estímulo a asociaciones que actúan contra la ley pero con la anuencia e incluso la coordinación de las autoridades públicas. Este recurso de última instancia, ilegal y no exento de violencia, abrevó en resultados igualmente insatisfactorios: la ocupación de terrenos periféricos, la construcción de viviendas deficitarias, la ausencia de una titularidad reconocida, la precariedad que conlleva depender de vínculos políticos que compensan pero no resuelven las insuficiencias de las políticas de bienestar.





* Licenciada en Sociología por la Universidad de Buenos Aires, Magíster y Doctora en Sociología en la École des Hautes Études de París. Actualmente se desempeña como investigadora independiente del CONICET, como docente-investigadora del IDAES-UNSAM y como profesora en la UBA y UDESA. Ha analizado desde una perspectiva sociohistórica las desigualdades sociales y el poder con especial foco en las elites de la Argentina reciente. Es autora de numerosos artículos en revistas nacionales y extranjeras y de dos libros de reciente aparición: “A quoi sert un économiste” (Paris: La découverte, 2014) y “Cuando los economistas alcanzaron el poder” (Buenos Aires: Siglo XXI, 2015).
** Licenciada en Economía por la Universidad del Nordeste. Actualmente se desempeña como investigadora júnior en la Escuela de Gobierno del Chaco.