| Por Alfredo Calcagno |

De dónde vienen los DEGs

El Fondo Monetario Internacional funciona como una gran cooperativa de crédito, más que como un Banco Central Internacional.

En un inicio, a cada país miembro se le asignaba una cuota, en función de su peso económico relativo, denominada en dólares. Tenía entonces que hacer un aporte equivalente al monto de su cuota, un 75% en su moneda nacional y el otro 25% en oro o divisas convertibles. En caso de un desequilibrio de balanza de pagos, los países miembros pueden tomar prestada una fracción de los recursos comunes, por montos proporcionales a su cuota. Las cuotas también determinan la distribución del poder de voto dentro del FMI. Es así como el Fondo ha sido siempre manejado por los países desarrollados, bajo el liderazgo de los Estados Unidos.

La creación de los Derechos Especiales de Giro (DEGs) en 1969 introdujo una modificación, aunque no radical, a este esquema. El DEG pasó a ser la unidad de cuenta del FMI, en reemplazo de la dupla dólar/oro (hasta 1971, hubo una cotización fija de 35 dólares por onza de oro). El valor del DEG está definido en base a una canasta de monedas hoy integrada por el dólar estadounidense, el euro, la libra esterlina, el yen y el yuan renminbi. El DEG es también (como dice el propio FMI) “un activo internacional de reserva creado por el FMI para complementar las reservas oficiales de sus países miembros”. El Fondo puede emitir ese activo financiero ex-nihilo (aquí sí funciona como un banco) y distribuirlo entre los países miembros, cada vez que estima necesario aumentar la liquidez internacional.

Tales emisiones han sido excepcionales, ya que requieren de una mayoría en el Directorio del FMI que reúna al menos 85% del poder de voto. Los países desarrollados, que poseen la mayoría de los votos, han sido reacios a tales emisiones por dos razones. En primer lugar, porque no necesitan más liquidez, al ser aceptadas sus divisas como moneda internacional, y en segundo lugar porque han querido mantener en sus manos la oferta de liquidez global, primero a través de la Reserva Federal de los Estados Unidos y, a partir de los años setenta, mediante la acción de sus bancos privados y sus inversores institucionales.

Al día de hoy, se han emitido DEGs en solamente tres oportunidades: 9.300 millones de DEGs en 1970-72, 12.100 millones en 1979-81 y 182.700 millones en 2009. En esa última ocasión, el grueso de la emisión se destinaba a enfrentar las consecuencias de la crisis financiera que había estallado en 2008.

La crisis mundial causada por la pandemia volvió a poner sobre la mesa la necesidad de una nueva emisión de DEGs. Durante el año 2020, la oposición del gobierno de Estados Unidos (que con 16,5% de los votos tiene un poder de veto) abortó cualquier intento en ese sentido. Este obstáculo se levantó con el reemplazo de Donald Trump por Joseph Biden. Así, en su reunión anual que concluyó el pasado 8 de abril, el Comité del Fondo Monetario Internacional instruyó al Directorio para que dispusiera una nueva emisión de DEGs por el equivalente a 650.000 millones de dólares (unos 455.000 millones de DEGs). Esos DEGs fueron distribuidos entre los países miembros el 23 de agosto de 2021.

Cabe destacar la cuantía de esta emisión: se compara con el valor del total de las cuotas hoy existentes (477.000 millones de DEGs), y llega a casi la mitad de los recursos totales del Fondo (947.000 millones de DEGs), que es la suma de las cuotas, de los “Acuerdos generales para la obtención de préstamos” y de los “Acuerdos bilaterales de préstamos”. El problema es que su asignación entre los países miembros se hará en proporción a sus cuotas. Por ende, un 57% de los nuevos fondos irán a los países desarrollados, que son los que menos los necesitan.

El comunicado del Comité del FMI no indica un uso específico para esos recursos: menciona “la necesidad de reservas suplementarias de largo plazo” y su utilidad para una “recuperación sostenida de la crisis”. Algunos responsables del FMI explicaron que los DEGs asignados debían destinarse a enfrentar la pandemia y a apoyar la recuperación económica. Sin embargo, estas declaraciones parecen destinadas a justificar la emisión de DEGs y a evitar la oposición en algunos países desarrollados, antes que a fijar condiciones para su uso. A diferencia de los préstamos concedidos en el marco, por ejemplo, de un Acuerdo Stand By, estos recursos se distribuyeron libres de cualquier condicionamiento. Cómo se utilizarán es algo que depende de los gobiernos nacionales.

De qué manera pueden usarse los DEGs

La cuota de la Argentina en el FMI asciende a 3.187 millones de DEGs, que representan un 0,67% del total. Es así como la Argentina recibió algo más de 3.000 millones de DEGs, equivalentes a 4.355 millones de dólares. Se trata de un monto muy significativo para el país, ya que las reservas internacionales totales aumentaron en cerca del 10%, y su parte más líquida en más del 60 por ciento.

Tal incremento de las reservas amplía de manera notable la capacidad del Banco Central para responder a distintos tipos de requerimientos: puede ampliar importaciones, permitir un mayor giro de remesas, autorizar pagos de deuda en moneda extranjera (pública o privada), o intervenir en el mercado cambiario para regular la cotización del dólar comercial o en los mercados financieros (“contado con liquidación” y “dólar bolsa”). También puede decidir no usar los DEGs, es decir, mantener un nivel más elevado de reservas que dé confianza en la estabilidad cambiaria y desaliente posibles maniobras especulativas contra el peso. Y puede combinar esos distintos usos, en función de las necesidades de la política económica.

En una declaración adoptada el 13 de mayo de 2021, el Senado de la Nación solicitó al ministro de Economía de la Nación un uso diferente para esos fondos. Pidió que “se apliquen para financiar la puesta en marcha de políticas públicas tendientes a resolver los graves problemas de la sociedad argentina derivados de la pandemia de Covid-19, tales como salud, reducción de la pobreza, educación, vivienda, generación de trabajo, entre otros, y no al pago de la deuda por capital, intereses o gastos, que el país mantiene con dicho organismo financiero internacional y/o con otros países englobados en el Club de París y que en ambos casos se encuentran en vías de negociación”. Al momento de presentar el proyecto de declaración, el 23 de abril. los senadores oficialistas autores de la iniciativa precisaron: “Lo fundamental, en estos momentos, no son tanto los equilibrios fiscales o monetarios sino garantizar el equilibrio social de nuestro pueblo”.

De este modo, se propusieron emplear recursos que el Estado obtiene en moneda extranjera para cubrir un gasto público primario (es decir, excluyendo el servicio de la deuda) y que se ejecuta en su casi totalidad en moneda nacional. La declaración parece entonces contradecir el texto de la ley 27.612 (Boletín Oficial del 3 de marzo de 2021), votada por la misma cámara, que en su art. 3 reza: “La emisión de títulos públicos en moneda extranjera y bajo legislación y jurisdicción extranjeras, así como los programas de financiamiento u operación de crédito público realizados con el Fondo Monetario Internacional (FMI), y las eventuales ampliaciones de los montos de esos programas u operaciones, no podrán tener como destino el financiamiento de gastos primarios corrientes, a excepción de los gastos extraordinarios previstos en el artículo 39 de la ley 24.156 de Administración Financiera”. Puede argüirse que lo solicitado no contradice la letra de la ley, puesto que los gastos vinculados a la pandemia entrarían en las excepciones previstas. Pero sí va en contra de su espíritu: el gasto corriente en pesos debería cubrirse con fuentes internas, y no corresponde tomar deuda externa, o reducir activos financieros externos, con tal fin.

Para avanzar en el análisis es preciso observar el mecanismo por el cual los DEGs nuevamente asignados podrían utilizarse para reforzar el gasto social. En primer lugar, el gobierno no los puede emplear de manera directa para tal fin: no es posible distribuirlos entre la población, ni pagar con ellos inversiones de cualquier tipo, ya que esa moneda solamente puede emplearse para pagos entre Bancos Centrales y algunas instituciones financieras internacionales. El DEG no circula dentro de los países (“¿Alguien alguna vez vio un DEG?”, podríamos parafrasear al General Perón). Por ello, el Tesoro argentino debería, primero, entregar sus DEGs a otro país miembro del FMI, recibiendo a cambio divisas convertibles, como el dólar o el euro. El segundo paso sería cambiar esas divisas en nuestro Banco Central. El gobierno obtendría así los pesos para gastar dentro del país: al tipo de cambio actual, algo más de 400.000 millones de pesos, esto es alrededor de 1% del PBI. Esos pesos podrían utilizarse luego con el criterio sugerido por el Senado de la Nación.

Miremos ahora cómo queda el balance del Banco Central. En su pasivo crece la base monetaria, mientras que en su activo ahora dispone de 4.350 millones de dólares que antes no tenía. O más precisamente, no los tenía como dólares, sino como DEGs, a cuenta del Tesoro Nacional. ¿Qué hacer con esas reservas? Los posibles usos no difieren de los que mencionamos más arriba: pago de importaciones, de remesas, de deudas en moneda extranjera, regulación del mercado cambiario, y/o mantener un nivel más elevado de reservas. No es imposible, si el gobierno tiene los recursos para ello (en pesos), que sea el mismo gobierno quien le recompre dólares al BCRA, y los use para pagar al FMI o al Club de París. Vemos que es posible aprovechar los DEGs para a la vez aumentar el gasto social y pagarle al FMI o al Club de París.

Por ello, es preciso distinguir entre el uso de los pesos y el uso de los dólares que se obtienen con el financiamiento externo: los pesos (que el Tesoro consigue cambiando los dólares en el Banco Central) sirven para el gasto interno; los dólares (o los DEGs), para los pagos externos, o para incrementar las reservas. Cómo se usarán estos últimos depende sobre todo de quién los va a adquirir. El financiamiento externo tiene ese carácter dual, y no entenderlo puede llevar a debates estériles, como el que existe en torno a en qué se usó la deuda externa que contrajo el gobierno de Macri. Algunos dicen: sirvió para que el gobierno cubra su déficit fiscal (en pesos); otros dicen: sirvió para que el sector privado fugue capitales (en dólares). Las dos cosas ocurrieron, no son incompatibles.

Medios y fines

La asignación por el FMI de una cantidad apreciable de recursos externos amplía los márgenes de la política económica y le permite al gobierno (y a la sociedad) replantearse qué objetivos pueden atenderse y de qué manera.

La declaración del Senado de la Nación propone vincular una determinada fuente de recursos (medios) con determinados gastos (fines). No difiere de las disposiciones que destinan el cobro de ciertos impuestos a fines específicos; por ejemplo, las leyes que instituyeron el impuesto PAIS o la contribución extraordinaria de los titulares de las grandes fortunas fijan de qué manera deben utilizarse los ingresos que generarán.

Tal procedimiento fija un piso a determinados gastos: no pueden ser menores que los recursos a ellos predestinados (en este caso, los 400.000 millones de pesos obtenidos con la venta de los DEGs). Sin embargo, no garantiza un aumento del mismo monto en los gastos designados, respecto de lo que ya estaba previsto gastar. En efecto, tras cambiar los DEGs por dólares (en el FMI) y los dólares por pesos (en el Banco Central), el Tesoro recibe pesos que no se distinguen de los obtenidos por cualquier otro concepto, como impuestos, créditos locales o financiamiento monetario del Banco Central. Algunos de esos ingresos estaban previstos en el presupuesto, y otros se percibirán por encima de lo presupuestado: el aporte extraordinario sobre la riqueza, las mayores retenciones por la subida de los precios de las exportaciones, o los recursos tributarios derivados de un crecimiento nominal del PBI superior al anticipado en la ley de presupuesto 2021. El gobierno podría entonces cumplir formalmente con el pedido del Senado sin incrementar el gasto social más allá de lo que de todos modos estaba ejecutando, o que tenía previsto realizar. Bastará para ello que utilice para otros fines los recursos provenientes de otras fuentes y que tenía asignados al gasto social. El dinero es fungible.

Del mismo modo, cuando el Tesoro le vende al Banco Central los dólares obtenidos gracias a los DEGs, no hay forma de distinguirlos, en las reservas internacionales, de los dólares provenientes, por ejemplo, de la cosecha de soja. Si el gobierno dispusiera de los pesos necesarios, podría recomprar dólares y usarlos en el servicio de su deuda con el FMI o el Club de París. Otra vez, sería posible pagarles a esos acreedores sin incumplir formalmente con la declaración del Senado, puesto que esta solicita al ministro de Economía que no use los nuevos DEGs para pagarle al FMI o al Club de París, pero no lo incita a declarar un default.

Por otra parte, es posible financiar un gasto social suplementario sin recurrir a la venta de los DEGs. La operación solicitada por el Senado obliga al Tesoro a cambiar los DEGs por dólares y a vender estos últimos al Banco Central, lo que implica una emisión monetaria. Obtendríamos el mismo resultado si el Banco Central, en lugar de comprar divisas, adquiriera un bono del Tesoro. La emisión de base monetaria (pasivo del Banco Central) sería la misma. En los dos casos, el activo del Banco crecería por el mismo monto, solo que en un caso aumentaría su tenencia de dólares, y en el otro, su cartera de títulos públicos. El Tesoro, en una opción, disminuye su activo (los DEGs), y en la otra aumenta su pasivo (bonos colocados en el Banco Central). Pero en las dos obtiene la liquidez en pesos necesaria para expandir su gasto interno. Y en ambos casos, las reservas internacionales suplementarias son las mismas: si se sigue el pedido del Senado, se trata de dólares adquiridos por el Banco Central; en el otro caso, de DEGs depositados en el Banco Central, a nombre del Tesoro.

En suma, es posible (y deseable) definir por una parte qué fines se desea alcanzar, y por otra parte de qué manera conviene financiarlos, sin atar de manera rígida fuentes y usos de los recursos. Si se decide aumentar el gasto público para cubrir determinadas necesidades sociales y sanitarias, esto debe motivar una enmienda del presupuesto, con independencia de la recepción de nuevos DEGs. En efecto, es posible financiar un aumento del gasto de un punto del PBI mediante recursos locales en pesos, que pueden provenir de ingresos extraordinarios en los meses recientes, o de emisión monetaria. De hecho, es algo que el gobierno ya está haciendo.

Por otra parte, si se decidiera cancelar vencimientos de capital de la deuda con el FMI y el Club de París, también sería preciso enmendar el presupuesto. En efecto, se lee allí: “Respecto a los pagos de principal al Fondo Monetario Internacional (USD3.735 millones) y Club de París (USD2.100 millones), se asume la postergación de los vencimientos más allá de 2023”. Como puede verse, el gobierno tenía como objetivo postergar el pago de esos vencimientos, mucho antes de la declaración del Senado. Si se obtuviera esa postergación, los nuevos DEGs reforzarían las reservas internacionales y ampliarían los márgenes de maniobra del Banco Central en los mercados financieros y de cambios, que para eso sirven las divisas. También es cierto que la asignación de DEGs facilitaría los pagos comprometidos con el FMI y el Club de París, si las gestiones para reestructurarlos fracasaran. Pero lo que debe quedar claro es que es posible aprovechar el aumento de las reservas internacionales para ampliar a la vez el gasto social y para utilizar las divisas con el fin que se considere necesario.

Una visión global de la política económica y social

La Argentina tiene muchas necesidades que cubrir y también restricciones que enfrentar. La asignación de DEGs alivia en alguna medida esas restricciones, al dar al Estado nacional acceso “gratis” a un bien escaso: divisas. Una visión global de la política económica, que considere los múltiples objetivos y los instrumentos disponibles, debería permitir establecer una jerarquía de los objetivos y un uso adecuado de los recursos públicos, reforzados por los nuevos DEGs.

Desde ese punto de vista, decir que hay que usar los DEGs para aumentar el gasto social o para pagar al FMI/Club de París es plantear un falso dilema. Ya vimos que no es preciso que el Tesoro canjee DEGs para financiar un aumento del gasto: puede recurrir, con iguales resultados, al financiamiento monetario del Banco Central. En ambos casos tendremos un mayor nivel de reservas internacionales, con diferencias solo formales: en DEGs o en dólares, en nombre del Tesoro o del Banco Central. Se plantea entonces qué hacer con las mayores reservas. Si bien no pueden utilizarse de manera directa para pagar el gasto público en pesos, pueden servir de diversas formas para completar esa política.

Una parte de las divisas puede, por ejemplo, emplearse para absorber la emisión monetaria, si se juzga que esta puede tener un impacto desestabilizador. Se absorben pesos, por ejemplo, cuando se entregan divisas a los importadores de insumos y de bienes de capital, lo cual puede ser necesario para sostener una reactivación económica. También puede comprarse bonos públicos en dólares y colocarlos en los mercados del “dólar bolsa” o del “contado con liquidación”, lo que sirve para moderar las cotizaciones en esos mercados y para aprovechar la diferencia de cotización con el dólar oficial: por cada dólar el Banco Central obtiene (digamos) 17 0 pesos, en vez de 100.

También puede utilizarse parte de las divisas para realizar los pagos de deuda pública que no se puedan reprogramar. Tales pagos se justificarían si el costo macroeconómico (de corto, mediano y largo plazo) de caer en default excede el costo del pago mismo. Y, por último, se puede decidir no gastar (por ahora) los DEGs y acrecentar las reservas internacionales. Esta parece ser la opción preferida de la conducción económica, ya que serviría para aplacar las posibles maniobras desestabilizadoras en los mercados cambiarios, así como los comportamientos especulativos de exportadores e importadores.

Estos usos de los DEGs (o de los dólares con ellos obtenidos) son distintas formas de apuntalar la macroeconomía. Tratándose de divisas, ninguno de ellos constituye un gasto social o sanitario, pero todos contribuyen al éxito de la política global, que incluye la lucha en contra de la pandemia y de sus efectos. Es por eso que, a nuestro entender, no corresponde oponer equilibrios macroeconómicos y equilibrios sociales: es otro falso dilema.

Por cierto, los equilibrios monetarios y fiscales no son un objetivo en sí mismos, a diferencia de los “equilibrios sociales”. Los primeros son medios, no fines; en cambio, son objetivos centrales de la política económica la reducción de la pobreza y la elevación del nivel de vida de la población. Pero no podemos desvincular, ni mucho menos contraponer, los distintos frentes: si se descontrola la macroeconomía, no hay forma de evitar que se acelere la inflación, se agrave la pobreza y se afecte la educación, la salud y el nivel de vida de la población. Del mismo modo, una mejoría de la situación social es buena para la macroeconomía, porque supone más demanda, más actividad, más inversiones, más empleo y más ingresos fiscales. No parece correcto, por ende, oponer objetivos macroeconómicos y objetivos sociales. Debemos perseguir, y podemos conseguir, buenos resultados en todos los ámbitos: el interno y el externo, el económico y el social. Esos frentes están todos indisolublemente atados entre sí, y si descuidamos uno los afectamos a todos.