La regulación de las finanzas a nivel mundial requiere rediseñar los organismos internacionales. El marco regulatorio vigente durante la crisis demostró encontrarse profundamente compartimentado, frente a sistemas financieros globalizados.

| Por Carlos Weitz* |

La crisis financiera desatada en el año 2007 puso de manifiesto la urgente necesidad de lograr una mayor coordinación y armonización de la regulación financiera a nivel internacional, llevando al rediseño de las principales instituciones y organismos internacionales. El marco regulatorio vigente a ese momento evidenció una excesiva segmentación y demostró encontrarse profundamente compartimentado, tanto dentro de cada país como a nivel internacional, mostrándose ineficaz frente a la realidad de sistemas financieros altamente interconectados y crecientemente globalizados.

Para abordar esta problemática, en noviembre del 2008 se realizó la primera cumbre de jefes de Estado y de Gobierno de los países del G-20, donde se determinaron las bases para una acción que debía ser coordinada, a partir de tres pilares:
1. La implementación de políticas macroeconómicas expansivas que contribuyeran a reactivar el crecimiento económico.
2. El diseño de programas de rescate de los sistemas financieros.
3. El rediseño de la arquitectura financiera internacional.

Desde una perspectiva institucional, el carácter global de la crisis y la intensidad y rapidez con la que se propagó pusieron de manifiesto las limitaciones del G-7/G-8 que funcionaba previamente como foro de coordinación y toma de decisiones en materia económica a nivel internacional, planteando la necesidad de alcanzar una concertación entre un grupo más amplio de países que incluyera a algunos emergentes. En este contexto se decidió revalorizar el rol del G-20 considerando su composición y la necesidad de poder brindar respuestas en períodos relativamente cortos de tiempo.

Sin embargo y pese a lograrse una mayor participación que la que brindaba el G-7/G-8, el diseño del G-20 continúa planteando limitaciones en términos de su representatividad, ya que si bien agrupa cerca del 80 por ciento del producto bruto interno mundial y más del 60 por ciento de la población, sólo incorpora un porcentaje cercano al 10 por ciento del total de países, quedando excluidas la mayoría de las naciones menos desarrolladas. Sólo tres países de nuestra región, Argentina, Brasil y México, forman parte de este organismo.

Si bien algunos de los países emergentes participantes en el foro, como la Argentina, han expresado con convicción puntos de vista que hacen a una mirada más abarcativa de los fenómenos financieros, la necesidad de mejorar la representatividad de estos organismos es esencial si lo que se busca es que los países menos poderosos puedan participar más activamente en el rediseño de la arquitectura financiera internacional, apuntando a que tanto su problemática como sus propuestas sean escuchadas y tenidas en consideración.

La democratización de los organismos internacionales

La necesidad de democratizar aún más estos organismos no se limita al G-20 sino que también se hace extensiva a los organismos financieros internacionales, en especial al Fondo Monetario Internacional donde se siguen debatiendo ideas para mejorar su estructura de gobierno, entre las que se encuentra la posibilidad de conformar un directorio con una composición más equilibrada entre economías avanzadas, emergentes y en desarrollo.

Desde el punto de vista técnico, los principales soportes del G-20 provienen del Consejo de Estabilidad Financiera (FSB) y del FMI, que elaboran los estudios solicitados. La creación del FSB como institución de referencia para la regulación financiera internacional se complementa con los organismos que agrupan a los reguladores financieros.

Entre los foros de reguladores que participan en estos temas pueden señalarse al BCBS (Comité de Basilea de Supervisión Bancaria), a IOSCO (Organización Internacional de Reguladores de Valores), y a la IAIS (Asociación Internacional para los Supervisores de Seguros). Complementariamente a la labor regulatoria desplegada por el FSB, se mantiene el papel de los órganos encargados de la fijación de estándares contables internacionales, como la IASB (Consejo Internacional de Normas de Contabilidad) o la FASB (Consejo de Normas de Contabilidad Financiera de Estados Unidos).

En relación con otras instituciones multilaterales, se impulsa la vigilancia del cumplimiento de las normas internacionales de comercio de servicios financieros por parte de la Organización Mundial del Comercio (OMC) y se llama al Grupo de Acción Financiera (GAFI) para que fortalezca el proceso de evaluación de cumplimiento de los estándares sobre blanqueo de capitales y para evitar la financiación del terrorismo. En el marco del BIS, el Comité del Sistema Financiero Internacional (CGFS) y el Comité de Mercados han incorporado entre sus tareas regulares un seguimiento de los programas de rescate financiero. Por su parte, la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) mantiene un papel central como foro de análisis y examen de políticas económicas.

Las discusiones que nos deja la crisis

El G-20 ha segmentado las iniciativas vinculadas al fortalecimiento del sistema financiero en tres áreas: perímetro de la regulación, regulación prudencial y regulación macro-prudencial.

En relación con el perímetro de la regulación, la crisis ha revelado que no todas las instituciones financieras con potenciales impactos sistémicos estaban reguladas y supervisadas, o que algunas que sí lo estaban lo hacían sujetas a una supervisión insuficiente, como es el caso de los bancos de inversión norteamericanos. La regulación precrisis no calibraba adecuadamente la importancia del riesgo sistémico derivado de la actividad de un amplio grupo de intermediarios no regulados. En la práctica, las instituciones financieras sacaron provecho de la existencia de arbitrajes regulatorios (segmentos de negocios con reducida o inexistente regulación estatal), de forma que muchos de los derivados financieros asociados a los procesos de titulización han permitido a los bancos participar en actividades de intermediación en mercados no regulados (sin la necesidad de integrar capital por los mismos).

En este terreno se inscriben las distintas iniciativas para reforzar o incluir en el marco regulatorio a las agencias de calificación de riesgos y a los fondos de cobertura hedge funds. En forma tímida se están discutiendo para estas instituciones compromisos nacionales de registro y requisitos informativos a reguladores y supervisores. En algunos casos, se establece también el compromiso de cooperación e intercambio de información internacional en el seno del FSB. Otro aspecto importante relacionado con el perímetro de la regulación es la problemática de las denominadas “jurisdicciones no cooperativas” que ha provocado una llamada a los paraísos fiscales a que adopten la normativa internacional sobre estándares impositivos y sobre blanqueo de capitales y financiación del terrorismo, bajo la advertencia de recibir represalias en acuerdos económicos con países del G-20.

La crisis también ha puesto en evidencia algunas deficiencias regulatorias en relación con los riesgos asociados con las operaciones denominadas fuera de balance. En este terreno, el G-20 está impulsando el establecimiento de nuevas medidas de gestión prudencial de los recursos, incluyendo iniciativas como la introducción de ratios de liquidez más exigentes (para situaciones de turbulencias de corto plazo y para alcanzar un fondeo de mediano plazo más estable en las entidades financieras), requerimientos vinculados a exposiciones fuera de balance y al fortalecimiento del capital de las entidades (en calidad y en la implementación de colchones para hacer frente al ciclo económico).

Una tercera área es la de la regulación macro-prudencial. La regulación se ha centrado en la solidez de las entidades individuales, pero la crisis ha demostrado que la suma del riesgo de las entidades no es equivalente al riesgo a nivel del sistema. La regulación y supervisión de cada entidad por separado no es suficiente para controlar el apalancamiento y las interconexiones entre entidades. El G-20 está impulsando mecanismos para incorporar un enfoque macroprudencial de la regulación y la supervisión, de forma que se tengan en cuenta, por un lado, el posible riesgo sistémico que pueda producir la entidad (más allá de su posición financiera y contable) y, por otro, los puntos de presión macroeconómicos y canales de transmisión entre países que se estén acumulando en el sistema (asociados, por ejemplo, a excesos de liquidez, desequilibrios sectoriales, riesgos cambiarios o caídas en los precios de los activos).

Junto a la regulación, el G-20 está fomentando medidas específicas en el marco de la disciplina de mercado. Entre ellas, destacan los llamados estándares que apuntan a mejorar la contabilidad y transparencia de las actividades fuera de balance y avanzar hacia un marco unificado de estándares internacionales. Por otro lado, el FSB ha elaborado principios aplicables a los esquemas de remuneración de los directivos, de forma que se adapten mejor al horizonte temporal de los riesgos asumidos. Los supervisores nacionales deben evaluar las políticas de remuneración como parte de la solidez global de la entidad. El marco teórico del debate está fijado en el sentido de que las nuevas medidas deben estar diseñadas para corregir fallos de mercado y se debe optar por las respuestas menos perjudiciales. Para ello, el armazón teórico no es nuevo, los fallos de mercado que se están observando se inscriben en problemas bien conocidos de la teoría económica, como los de principal y agente. La respuesta de los reguladores apunta a generar incentivos adecuados en el mercado y minimizar las consecuencias no intencionadas de la regulación. Otro problema relacionado es el de la efectividad de la regulación y cómo esta misma puede generar arbitrajes o incentivos que terminan ampliando aún más el perímetro regulatorio.

Resultados limitados de las reformas nacionales

Desde el punto de vista individual, numerosos países han avanzado en reformas locales. La más ambiciosa posiblemente haya sido la reforma financiera impulsada por el presidente norteamericano Barack Obama, aprobada por el Congreso de ese país en el mes de julio pasado. En Europa algunos países han ido tomando medidas en forma unilateral, mientras que parte de las iniciativas discutidas a nivel de la Unión Europea aún no han sido aprobadas en el plano nacional.

Estos avances regulatorios limitados a la esfera nacional resultan insuficientes ya que –en un mundo globalizado– terminan propiciando arbitrajes regulatorios y fugas de los operadores o de las operatorias hacia jurisdicciones menos exigentes en sus requisitos de supervisión o tributarios.

El principal fracaso de la reforma, a dos años de desatada la crisis e iniciadas las discusiones, ha sido la imposibilidad de los países desarrollados de concretar respuestas globales y coordinadas, aplicables al conjunto de países.

La estructura del gobierno de los institutos en los que se discute la reforma financiera internacional, si bien sigue dominada fundamentalmente por las posiciones de los países desarrollados, no ha logrado plasmar en forma efectiva y global acuerdos sobre gran parte de las reformas a encarar.

Sobre esta problemática referida a la forma en que se estructuran las decisiones supranacionales y la necesidad de mejorar los niveles de representatividad y legitimidad, un grupo de expertos liderado por el Premio Nobel de Economía Joseph Stiglitz ha propuesto la creación de un Consejo Global de Coordinación Económica sobre temas económicos, sociales y ecológicos, con reuniones anuales de jefes de gobierno y un trabajo continuo a partir de un Panel Internacional, con representación de los países por grupos.

Entre algunas de los cuestiones pendientes que requieren de decisiones supranacionales se encuentra: cuál va ser la arquitectura tributaria que va a impedir que sean los contribuyentes los que paguen los futuros rescates del sistema financiero; qué se va a hacer con los conglomerados financieros o con aquellas entidades que son demasiado importantes para quebrar; cómo se van a limitar los conflictos de interés inherentes al accionar de las calificadoras de riesgo; cómo se va a controlar más efectivamente a los fondos especulativos (hedge funds); o cuál va ser el temperamento respecto del denominado mercado de derivados que ha sido cuestionado tanto en las crisis financiera internacional del 2008 (con las hipotecas subprime) como en la crisis europea de comienzos de este año (por la utilización por parte de inversores sofisticados de los denominados crédit default swaps para hacer apuestas especulativas contra los bonos soberanos).

Por otra parte debe reconocerse que la discusión en la que se encuentra la regulación internacional obedece primordialmente a la realidad financiera de los países centrales. Las denominadas economías emergentes, por primera vez en décadas, han logado generar políticas que las han mantenido más inmunizadas a shocks externos que en crisis anteriores gracias a la existencia de mayores controles sobre flujos de capital altamente volátiles y adecuadas políticas fiscales, comerciales y cambiarias.

La ejecución de políticas heterodoxas por parte de los Bancos Centrales de los principales países desarrollados en respuesta a las crisis, tanto la llevada adelante por el Banco Central de Estados Unidos durante la hecatombe del 2008, como la instrumentada por el Banco Central Europeo durante la reciente crisis de la zona del euro, han abierto una rica discusión sobre el rol de la política monetaria y la utilización de las reservas en el diseño de la política económica.

La combinación de todas estas medidas, unida al manejo prudente del crédito público, ha llevado a que países de la región pudieran disminuir su nivel de endeudamiento, hecho que también ha coadyuvado a que las economías emergentes sortearan la crisis afrontando menores costos.

En nuestra región y sobre aspectos de regulación y desarrollo financiero quedan temas pendientes que hacen a la necesidad de extender la universalización de los servicios financieros a los sectores más postergados de la población evitando abusos, tomar medidas que permitan dotar de una mayor profundidad a nuestros sistemas financieros, y desarrollar una sólida banca de desarrollo que financie proyectos de inversión a sectores productivos creadores de empleo y de riqueza colectiva.

* Economista.