| Por Gustavo Gamallo |

El conurbano bonaerense concentra la mayor cantidad de hogares y población en situación de privación material del país como resultado del brutal deterioro del mercado laboral, de un crecimiento demográfico continuo y de la histórica ausencia de políticas estatales robustas. El “capitalismo metropolitano” de base industrial e intensivo en trabajo asalariado, que proporcionaba ingresos laborales para la autoproducción del hábitat urbano, hace cuatro décadas que no existe como tal. El mayor efecto de la notable decadencia social se verificó en el contraste territorial: las deficientes condiciones de habitabilidad de una importante proporción de su población se expandieron a la par de la urbanización de los sectores más acomodados.

Frente a tamaño deterioro acumulado, en las próximas líneas reflexionaremos sobre la insuficiencia de la política nacional implementada en la gran metrópoli, en particular a partir de la posconvertibilidad, período caracterizado por la fuerte expansión del gasto y la actividad estatal.

Declinación industrial y empobrecimiento masivo

La industria manufacturera tuvo su esplendor desde la crisis de 1930 hasta mediados de los años setenta. Dos situaciones provocaron el cierre de establecimientos fabriles y la pérdida de puestos de trabajo: por un lado, los procesos de apertura de la economía nacional al mercado mundial, la primera sucedida a fines de los setenta y la segunda, más radical, en los noventa. Por otro lado, el gobierno militar promovió la relocalización industrial en provincias con bajo nivel de desarrollo y con nula historia sindical. Hacia los años ochenta tanto el número de establecimientos como la ocupación industrial se habían reducido por primera vez durante el siglo veinte en el conurbano. A partir de los noventa las alteraciones regresivas en el mercado laboral (desempleo, subempleo, informalidad y precarización) agudizaron la situación. Durante la posconvertibilidad, la actividad industrial repuntó sin recuperar las posiciones de la etapa dorada. De tal forma, entre 1974 y la actualidad los ocupados asalariados en el sector industrial descendieron del 46 al 16 por ciento.

Entre 2001 y 2010, la población se incrementó en 1,5 millón de habitantes formándose unos 500.000 nuevos hogares en los 24 partidos del GBA, orillando hoy los 11 millones de habitantes. Los empleos se crearon a un ritmo inferior en cantidad y calidad de sus necesidades y en localizaciones distantes de su residencia.

La segmentación del mercado de trabajo sostuvo a un tercio de los asalariados sin registración. Además, en contraposición con la caída del empleo industrial, cobraron relevancia aquellos del sector micro-informal, caracterizados por actividades precarias o inestables, bajos ingresos y falta de protecciones sociales. Como resumió Maristella Svampa, la conversión de un “mundo de trabajadores” en un “mundo comunitario de pobres urbanos”.

La pérdida de ingresos laborales tuvo como consecuencia el incremento y la persistencia de la incidencia de la pobreza. Desde 1980, según los datos oficiales, la crisis hiperinflacionaria en 1989 (47,3%) y de la convertibilidad en 2002 (54,3%) mostraron los valores más elevados; pero en 1986 se registró un valor del 15,6%, y a partir de ese momento no se encuentran registros inferiores dado que el descenso posterior a 1989 llegó al 16,8% en 1993 y el posterior a 2002 fue del 17,3% en 2013. Vale decir, pese a las mejoras en términos de creación de empleo y recuperación de los ingresos salariales hasta 2008, durante un largo período un amplio contingente de habitantes se encontró en situación de pobreza. Las mediciones alternativas del Observatorio de la Deuda Social Argentina (ODSA) de la Universidad Católica Argentina registraron valores más elevados desde 2010.

En los últimos años, la recesión y el crecimiento de la inflación empeoraron las condiciones de empleo e ingresos, en especial en 2018: durante el primer trimestre de 2019 el desempleo trepó al 12,5% en los partidos del GBA, representando a algo más de 700.000 personas, el más elevado en los últimos 15 años (con la salvedad de la falta de confiabilidad de las estadísticas oficiales entre 2007 y 2015), y el más alto de las áreas urbanas relevadas. Se estima que algo más de 4 millones de personas tienen ingresos inferiores a la línea de la pobreza, afectando especialmente a los hogares con presencia de menores de edad.

Suburbanización popular y acción estatal

El deterioro laboral afectó la principal fuente sobre la cual se apoyó la urbanización del conurbano: la “solvencia popular”, como la llamó Pedro Pírez.

Entre comienzos del siglo veinte y la década de los cuarenta, el gobierno nacional acompañó el crecimiento de la población metropolitana (de unos 800.000 a casi 4 millones) mediante la correlativa expansión de la infraestructura sanitaria, vial y socioeducativa. En cambio, en los cuarenta años posteriores, la población se duplicó ocupando una mayor superficie, mientras se rezagaba la infraestructura urbana.

Entre 1940 y 1960 la suburbanización popular se basó en el acceso al “loteo económico” y en la figura del pequeño “propietario-trabajador”. Los loteos económicos, generados por desarrolladores privados, permitieron la adquisición de una superficie limitada de suelo urbano en cuotas a largo plazo con deficitaria infraestructura y servicios. La fortaleza de la condición salarial fue decisiva para la autoproducción popular del hábitat (el “casapropismo”, así bautizado por Diego Armus y Ernesto Bohoslavsky). La población con menores recursos ocupó el suelo de manera ilegal y autoconstruyó viviendas precarias bajo la tolerancia oficial. Los planes oficiales atendieron las necesidades habitacionales de los sectores medios y de los trabajadores sindicalizados en reducida proporción.

Como señaló Horacio Torres, el transporte subsidiado favoreció el patrón de suburbanización popular: los ferrocarriles vinculaban el centro con la periferia mientras que el “colectivo” conectaba los espacios intersticiales donde se localizaron los loteos económicos. A partir de 1960 se agotó ese proceso, sin mejoras en las condiciones de habitabilidad por falta de extensión de los servicios de agua corriente y de cloacas.

Hacia mediados de los setenta se sancionaron normas restrictivas de uso del suelo y se liberó el mercado de locaciones urbanas. La erradicación de las villas miseria de la CABA expulsó población hacia el segundo y tercer cordón y la desaparición de los loteos populares resultó en una creciente urbanización informal. La construcción de las autopistas urbanas favoreció la suburbanización de los sectores medios y medios altos mediante la expansión de las urbanizaciones cerradas consolidando un patrón de segregación residencial a gran escala.

Transferencias de ingresos

Frente al deterioro del mercado formal de trabajo y la incapacidad de los hogares por generar ingresos se tornó decisiva la presencia de programas de empleo, de transferencia de ingreso, de fomento a la economía social y al cooperativismo de trabajo, y de seguridad social no contributiva. Combinados con planes alimentarios que venían implementándose desde 1983, se iniciaron hacia fines de los noventa (los planes Trabajar y otros programas de empleo) y se masificaron a partir de la crisis de 2001.

El Plan Jefes y Jefas de Hogar Desocupados alcanzó a más de 583.000 beneficiarios en 2002 para ir descendiendo progresivamente a la vez que 113.000 (caracterizados cruelmente como “inempleables” en un informe oficial) fueron traspasados al Plan Familias por la Inclusión Social en 2006. En 2009, aquellos dieron paso a una nueva fase: por un lado, la Asignación Universal por Hijo para Protección Social (AUH), que absorbió rápidamente a las familias con niños, niñas y adolescentes de los programas previos y significó un cambio radical: incorporó a los no cubiertos por el sistema contributivo a la seguridad social no contributiva como un componente de la “asignación por hijo”.

Por el otro, el Programa Ingreso Social con Trabajo “Argentina Trabaja” (PRIST-AT), apoyado en la relación con municipios y organizaciones populares a través del fomento del cooperativismo del trabajo y la economía popular, generó condiciones de “autoempleo” mediante transferencias a los “cooperativistas”, articulados en unas 5.000 cooperativas en el GBA, de las 8.000 creadas en todo el país. En 2013 el Plan PROGRESAR incorporó a los jóvenes de 18 a 24 años.

Varias novedades se presentaron a partir de 2016: los monotributistas se incorporaron al sistema de asignaciones familiares (unos 370.000 en todo el país); el AT modificó su denominación (Hacemos Futuro-HF) fortaleciendo el esquema de transferencias para capacitación y eliminando su componente cooperativo, e incluyó a un programa bonaerense (Desde el Barrio): algo más del 50% de sus receptores (243.000) se encuentran en el GBA; se inició la liquidación del Salario Social Complementario (SSC), derivado de la ley de Emergencia Social; y el PROGRESAR mutó en Beca PROGRESAR. Sobre estos últimos no se obtuvo información desagregada (que a nivel nacional alcanzan a 271.000 y a 900.000 titulares).

En conjunto, las transferencias elevaron su nivel de cobertura. El ODSA estimó que los hogares cubiertos crecieron del 27% al 34% entre 2010 y 2018 en el GBA, por encima del promedio urbano nacional (incluyendo también la percepción de asistencia alimentaria que entrega cierta sobreestimación). Se elevó al 56% en los ubicados en villas y asentamientos precarios y al 52% en aquellos con presencia de niños.

La moratoria previsional y el programa de jubilación anticipada mejoraron notablemente su cobertura: el ODSA calculó que el 94% de los hogares con presencia de mayores de 60 años contaban con ingresos previsionales en 2016. El sesgo de las transferencias en favor de la vejez está documentado por nutridas investigaciones. También se incrementaron los beneficiarios de las pensiones no contributivas, en particular por invalidez.

La expansión de las transferencias contributivas y no contributivas a los hogares constituyó un pilar de la acción del gobierno nacional en el conurbano.

Política habitacional

Durante los noventa la política habitacional tuvo un bajo desempeño. A partir de 2003 ocupó un lugar central en la agenda oficial con el lanzamiento de los Planes Federales de Construcción de Vivienda. La operación privilegiaba a los gobiernos locales que debían diseñar proyectos, inspeccionar las obras, administrar los recursos y seleccionar a los beneficiarios, mientras que el gobierno nacional seleccionaba, financiaba y auditaba los proyectos; el Instituto Provincial de Vivienda supervisaba los avances y fiscalizaba el proceso de adjudicación, escrituración y recupero de la inversión.

Hacia comienzos de 2014 se habían ejecutado en el conurbano más de 78.000 soluciones habitacionales entre viviendas nuevas y mejoramientos mediante diferentes planes oficiales (de unas 660.000 nuevas y otros tantos mejoramientos en todo el país), a las que deben agregarse más de 300 obras de saneamiento básico, provisión de infraestructura y de servicios públicos. La mayoría de las viviendas nuevas se emplazaron en el segundo cordón. Dos menciones para componer tanto la magnitud como la insuficiencia de la intervención: i) el FONAVI había construido casi 40.000 viviendas sociales entre 1972 y 2003; ii) Mercedes Di Virgilio y María Carla Rodríguez, en base a la Encuesta Nacional de Estructura Social de 2015 (PISAC), estimaban cerca de 1,5 millón de viviendas deficitarias (incluyendo CABA).

El agotamiento de tierras disponibles y el incremento de su precio hicieron que la población en villas y asentamientos no dejara de aumentar, con la tolerancia oficial a las ocupaciones ilegales. El crecimiento de la ocupación del territorio hacia áreas periféricas e intersticiales de baja densidad limitó el acceso al transporte público a sus residentes.

Dos novedades del último período: primero, en 2017, el Plan Nacional de Agua Potable y Saneamiento se propuso alcanzar el 100% de la cobertura de agua potable y el 85% de cloacas en las áreas urbanas en 2019. Segundo, la Ley de Regularización Dominial aprobada en 2018 se orientó a resolver la tenencia irregular del suelo y de las viviendas familiares ubicadas en los barrios populares suspendiendo los desalojos; aún no fue reglamentada por el Poder Ejecutivo nacional y carece de financiamiento dado que los recursos del FONAVI quedaron desafectados de su operatoria.

Subsidios a las tarifas de servicios públicos

Durante los años noventa se concesionó la explotación de los servicios públicos domiciliarios y del transporte ferroviario al sector privado y se encareció su disfrute. La ruptura de la paridad cambiaria en 2002 afectó esos contratos. A partir de 2003, las tarifas se mantuvieron reducidas mientras que los costos crecientes de producción por inflación fueron absorbidos por cuantiosos subsidios proporcionados por el gobierno nacional, particularmente orientados hacia los usuarios del AMBA.

El 40% de los viajes en colectivo del país se producen en el AMBA; gracias a las compensaciones, el precio del boleto mínimo se mantuvo estable hasta 2007 y sufrió luego moderados incrementos hasta 2015, por debajo de lo ocurrido en otros aglomerados urbanos.

Las tarifas residenciales del servicio eléctrico y de gas natural por redes no variaron entre 2003 y 2015. En el primer caso, para el escalón de menor consumo, fueron 5,6 veces inferiores que la abonada por usuarios de Santa Fe o Córdoba, diferencia agravada para los de consumo superior. En el segundo caso, se abonaron tarifas reducidas en un contexto de retracción de la producción local, importación creciente de gas a partir de 2008 y una red domiciliaria limitada.

Los cuadros tarifarios impuestos en 2016 verificaron aumentos en promedio acumulados de 3.624% en energía eléctrica, de 2.401% en gas natural, de 1.025% en agua potable de red, de 601% en el boleto del tren y de 494% en colectivos de corta distancia, y pasaron en promedio a representar del 6,1% al 26% del Salario Mínimo Vital y Móvil (SMVM) hacia fines de 2018, según un informe de la Universidad Nacional de Avellaneda. La “tarifa social” fue el mecanismo establecido para beneficiar a diferentes grupos de usuarios de servicios domiciliarios y de transporte (y el “Programa Hogar” para los de gas envasado).

El “Consenso Fiscal” acordado entre el gobierno nacional y los gobiernos provinciales (con excepción de San Luis) a fines de 2017, eliminó los subsidios nacionales a los servicios públicos del AMBA a partir de 2019, y del transporte a partir de 2021, que fueron absorbidos por el gobierno provincial en un escenario de tarifas excepcionalmente elevadas.

El “Fondo de Reparación Histórica del Conurbano Bonaerense”

La ley nacional 24.073 de 1992 creó el “Fondo del Conurbano” mediante el cual el Tesoro Nacional transfería a la provincia de Buenos Aires un equivalente al 10% de la recaudación del Impuesto a las Ganancias para ser aplicado en esos partidos, incluyendo a La Plata y aledaños; luego del Pacto Fiscal de 1993, se estableció un máximo de 650 millones de pesos anuales en tanto el excedente se distribuyó entre las restantes jurisdicciones. Al abandonarse el régimen de convertibilidad en 2002, nunca se ajustó aquella suma por la variación de los precios, lo cual llevó a que en los últimos años recibiera menos del 1% de la recaudación retrayendo una considerable masa de recursos orientadas al financiamiento de obras públicas y programas sociales.

Frente a las postergaciones enumeradas no deja de sorprender tamaña omisión que fue corregida recién a fines de 2017: el “Consenso Fiscal” estableció compensar a Buenos Aires con 21.000 millones de pesos en 2018 y 44.000 millones de pesos en 2019 destinados a obras públicas y programas sociales en el conurbano como respuesta al vaciamiento del “Fondo”. La inflación minó su valor y la disputa sobreviniente fue por su actualización. No disponemos de información respecto de los resultados de la inversión de esos recursos.

Reflexión final

La masificación de las transferencias de ingresos se convirtió en una contribución indispensable para asegurar un cierto nivel de consumo y previsibilidad en las economías domésticas. Los programas compartieron atributos: adecuación conductual de sus receptores, transitoriedad y condicionalidad de las prestaciones, comprobación de medios para identificar el merecimiento y provisión de cuantías mínimas y sin mecanismos de actualización. La AUH, en cambio, destacó por la permanencia del beneficio y la actualización de sus montos. El “viejo” Plan Trabajar fue el único que equiparó su cuantía al SMVM; los restantes establecieron beneficios inferiores y actualmente el HF y el SSC se equipararon al 50% de su valor y, al menos, acompañan su evolución. Una experiencia de más de quince años indica una baja orientación hacia soluciones generosas, incondicionales y universalistas. La “trampa laborista”, como la llamó Guy Standing, regula el acceso e impide superar la ilusión del “mientras tanto” se resuelva la cuestión laboral, pese a la evidencia de un período sostenido de empleos precarios e inseguros, de bajos ingresos y de una gran cantidad de familias estacionadas en situación de pobreza estructural.

Las transferencias compensaron parcialmente las limitadas oportunidades e ingresos laborales. Pero fueron incapaces de sustituir las inversiones estatales de larga data necesarias para el mejoramiento de las condiciones de habitabilidad e integración sociohabitacional. Entre los consumos familiares y los equipamientos colectivos se abrió un abismo.

Pese a que la política habitacional elevó sus niveles históricos de producción y mejoramiento de viviendas a partir de 2003, fue insuficiente para atender el déficit previo y complementar el sobreviniente. En consecuencia, las condiciones absolutas y relativas de habitabilidad no mejoraron de manera significativa en el GBA. Los registros oficiales calculaban que unas 385.000 familias habitaban en unas 1.200 villas y asentamientos precarios. En 2016, según los datos del ODSA, el 31% de los hogares no contaba con conexión a la red de gas natural, el 23% no disponía de conexión a agua corriente de red, el 48% carecía de conexión a la red cloacal y el 17% habitaba sobre calle sin pavimento; el conurbano se ubicaba por encima del promedio urbano nacional en todos los atributos deficitarios.

Los subsidios tarifarios fueron una política metropolitana implícita de extraordinario costo fiscal y curiosa universalidad que no discriminó características de los usuarios en un escenario de suburbanización de los sectores medios y medios altos y redes incompletas de servicios domiciliarios. Paradójicamente, las transferencias familiares se basaron en estrictos criterios de selectividad. Un estudio del Centro de Estudios Distributivos, Laborales y Sociales de la Universidad Nacional de La Plata concluyó que tanto los subsidios al transporte ferroviario y automotor como aquellos de los servicios de agua potable, gas por redes y electricidad se comportaron “pro-ricos” (se concentraron en términos absolutos en los deciles de ingreso más alto), y a la vez “progresivos” (relativamente recibieron una mayor contribución los estratos más bajos como proporción de su ingreso); en cambio, el subsidio al gas envasado se comportó en forma “pro-pobre” y “progresivo” a la vez. A partir de 2015 se inició la concentración de los subsidios en la población “elegible”, de enorme impacto negativo para los no elegibles y resultados inciertos para los de menores recursos: según un estudio del ODSA, la “tarifa social” alcanzaba apenas al 22,5% en energía eléctrica, al 13% en agua corriente y al 15% a la de gas (por red y envasado) en 2017. No se cuentan con datos procesados de la “tarifa social” de transporte.

El subsidio tarifario contrastó con el desfinanciamiento sistemático del “Fondo del Conurbano”, una herramienta focalizada en los sectores populares. En los últimos dos años se invirtió esa ecuación, cuyos resultados ameritan una oportuna consideración.

Estas líneas no revisaron otras intervenciones nacionales (creación de universidades, gestión ambiental a partir del caso “Mendoza”, seguridad interior, seguros públicos de salud, entre las más relevantes). Las políticas analizadas se basaron en transferencias monetarias a hogares, empresas y gobiernos subnacionales: el “estado cajero”, enunciado por Oscar Oszlak. Esa modalidad careció de solidez y consistencia para asegurar condiciones de habitabilidad en la gran metrópoli frente a una brutal transformación productiva, laboral y social que destruyó las bases de la urbanización popular y consolidó una estructura de riesgos sociales caracterizada por la segmentación, la precarización y la informalidad del mercado laboral, la concentración de población con un severo empobrecimiento material acumulado y persistente, la transmisión intergeneracional de las privaciones, y un crecimiento demográfico positivo con infraestructura urbana inadecuada. Por su singularidad, profundidad, extensión, permanencia y desatención, la cuestión socioterritorial del conurbano es una de las principales deudas de la democracia.

La razón gubernamental en el conurbano es la política de la postergación. Tal vez nos hemos acostumbrado a convivir con ese panorama. En la célebre novela de Antonio Di Benedetto, Diego de Zama se encontraba en perpetua espera de un traslado: encarnado como uno de los tantos habitantes de sus barrios humildes, continúa con la expectativa de respuestas acordes con tamaña dislocación social.