Los cambios en la Seguridad Social durante la convertibilidad y la posconvertibilidad. Los avances logrados en la última década y lo que resta por hacer. El impacto de la moratoria previsional en los hogares.

| Por Claudia Danani* y Alejandra Beccaria** |

De dónde venimos y hacia dónde vamos

En nuestro país, la Seguridad Social reúne a las políticas y a las instituciones que se ocupan de cinco tipos de eventos que, al incidir en la capacidad de las personas para proveer sustento a sí mismas y a sus dependientes, son fundamentales para definir la calidad de la vida y el bienestar de la población trabajadora: a) la enfermedad en general, de la cual se ocupan las obras sociales; b) el accidente o enfermedad laboral, abarcados por el actual sistema de riesgos del trabajo; c) la vejez o retiro, institucionalmente atendido por el sistema previsional; d) la responsabilidad sobre la manutención de miembros del grupo familiar, organizada a través del sistema de asignaciones familiares, y e) el desempleo, del que se ocupa el seguro correspondiente. A excepción de este último, creado en 1991 mediante la ley 24.013 (Ley de Empleo), al comienzo del nuevo siglo todos los componentes de la Seguridad Social venían de atravesar una década de importantes transformaciones, que habían deteriorado su capacidad de protección social.

Los cambios habían sido diferentes entre sí. Sin embargo, los tres primeros –obras sociales, riesgos del trabajo y sistema previsional– habían compartido ciertos lineamientos: las protecciones respectivas habían asumido formas de seguros de mercado; ello había significado un proceso de individualización en el caso de la salud y del sistema jubilatorio (personalización del aporte y capitalización, respectivamente) y cambio liso y llano de la dirección de la protección en el caso de los riesgos del trabajo (que pasaron de proteger a los trabajadores, a proteger a los empleadores de la eventualidad de un accidente cuyos costos no pudieran afrontar); y había mayor presencia de instituciones privadas en la gestión, que o bien no existían previamente (AFJP y ART, por caso) o que hasta entonces no habían tenido posibilidad de participación en la seguridad social (empresas de medicina prepaga en las obras sociales). La combinación de estos rasgos resultaba en sistemas menos redistributivos y mucho más segmentados, precisamente lo contrario de lo que, se supone, es la función de la seguridad social.

Al igual que en otras áreas, la eliminación de la convertibilidad con la que se inició el siglo dio lugar a una nueva corriente de políticas. Aunque en ningún caso se profundizó la dirección de las políticas desarrolladas durante la década anterior, ese proceso ha tenido –y sigue presentando– luces y sombras: por ejemplo, no se ha modificado la arquitectura ni la lógica de funcionamiento de los sistemas de riesgos del trabajo –aunque existe más de un proyecto de reforma del sistema, pero ninguno de los cuales ha alcanzado todavía tratamiento parlamentario– ni de obras sociales. Sin embargo, es cierto que la Superintendencia de Servicios de Salud ha ido introduciendo ajustes por riesgo de carácter automático (edad, composición del hogar), lo que tiene como efecto desalentar algunas prácticas discriminatorias contra grupos de población con mayores probabilidades de enfermar o utilizar servicios. Pero eso no es suficiente: es imprescindible redefinir los tipos y niveles de responsabilidad de los distintos grupos con capacidad de gestión y administración y –particularmente– generar mecanismos de mayor igualación entre beneficiarios. Para ello, es igualmente imprescindible ampliar el poder de decisión de las autoridades nacionales de Trabajo y Salud, a expensas de la autonomía con que buena parte de la dirigencia sindical viene celebrando acuerdos poco claros con la medicina prepaga, y que se han sumado a la histórica segmentación de un sistema que –se supone– debería igualar a “los trabajadores” en general.

Distinto ha sido el proceso del sistema previsional, pudiendo considerarse que está siendo sometido a una experiencia de contrarreforma en el triple sentido de que una serie de políticas van en la dirección contraria a la que tuvieran las de la década anterior; de que se han eliminado elementos centrales de la reforma de 1994 y de que todas las políticas emprendidas asumen explícitamente la confrontación con las de dicho período como rasgo de identidad y fundamento de legitimidad. Integra ese proceso un conjunto de intervenciones que comenzaron a desplegarse en 2002 y que, al abordar diferentes aspectos del sistema, tuvieron efectos tanto en su capacidad de protección como en su esquema organizacional. Nos referimos a los aumentos de haberes por decreto (que mejoraron la capacidad adquisitiva de los mismos), a la moratoria y jubilación anticipada (“Plan de Inclusión Previsional” del año 2005), a la ley de Libre Opción (2007) y la Ley Movilidad (2008), aunque el proceso alcanzó su punto culminante en noviembre de 2008 con la eliminación del sistema de capitalización y de las AFJP, la reestatización de los fondos previsionales y la unificación del sistema en un único régimen de reparto, en el SIPA (Sistema Integral Previsional Argentino). Obviamente, a través de la creación de la Asignación Universal por Hijo para Protección Social, un año más tarde, también las asignaciones familiares han experimentado un proceso de importante transformación.

En lo que sigue, nos detenemos en los principales aspectos del proceso desarrollado en el sistema previsional.

La situación de la protección de cara a los derechos: la cobertura del sistema y el alcance de los haberes

El Gráfico 1 muestra la evolución que desde 2003 tuvo la cobertura previsional (Vg., la proporción de personas que, estando en edad de jubilarse, reciben un beneficio previsional), problema que, al igual que en otros países latinoamericanos, por entonces era considerado como el más grave e importante que en este plano había legado la transformación neoliberal.

Gráfico 1. Evolución de la Tasa de Cobertura – Total aglomerados urbanos 2003-2010

Fuente: Elaboración propia en base a datos de la EPH-Indec.
Se presenta el último dato para el cual se cuenta con información.

El salto espectacular que se observa a partir de la segunda mitad de 2006 es consecuencia inmediata de una de las políticas mencionadas: la moratoria previsional, que mediante un procedimiento combinado de declaración jurada y de un financiamiento muy favorable, permitió acceder a una jubilación o pensión a quienes no cumplieran con los requisitos legales para ello en lo que hace a los años de aportes necesarios (de acuerdo con la legislación vigente, la jubilación exige treinta años de aportes, es decir, haber estado trabajando en el mercado laboral formal por ese tiempo). El avance es claro en este caso: del 61% de adultos mayores cubiertos en 2003, hacia fines de 2010 se ha pasado a un 85 por ciento.

Menos contundente es la trayectoria seguida por el alcance de la protección que brinda el sistema; vale decir, por la capacidad de satisfacer necesidades que tiene el haber previsional, en el que al parecer existen al menos tantas “luces” como “sombras”. Por un lado, se avanzó en la institucionalización de la movilidad de los haberes: mediante la ley 26.417/08 se estableció un mecanismo de actualización que implica que dos veces al año –en marzo y septiembre– se incrementen los montos del beneficio previsional a través de una fórmula supuestamente explicitada. La relativización que acabamos de hacer es intencional: aun para los especialistas, la “fórmula de actualización” es prácticamente ininteligible, a lo que hay que agregar la escasez y sospechas de distorsión de información, que tornan menos transparente el mecanismo. Con todo, ello no elimina el hecho de que se ha instalado la idea de aumentos sistemáticos que estarían garantizados por ley, lo que es un progreso en la línea de la institucionalización de derechos.

¿Cuál es la situación de los haberes sobre los que se ha legislado la institucionalización de la movilidad? Al considerar su evolución, lo primero que llama la atención es un significativo incremento del mínimo, que en términos nominales pasó de 200 pesos en 2002 a 1.046 pesos en 2010 (aumentando un 423%). Claro está que en términos reales la situación es muy distinta, pues por efecto de la inflación ese aumento se reduce a un 80%. Más limitada aún es la recuperación del haber medio, cuyo 267% de incremento nominal cae al 26% en términos reales (Fuente: elaborado a partir de datos del Boletín estadístico de la Seguridad Social – MTEySS e Indec). Esta información da sustento a la expresión “achatamiento” (de la pirámide previsional), con la que en el debate social y político se pronuncia la crítica opositora al retraso relativo del haber medio respecto del mínimo. Sin embargo, debe señalarse que al mismo tiempo marca el hecho de que esto ocurre en el marco de una movilidad ascendente de los haberes, pues el piso al cual el haber medio se acerca es en términos reales más elevado que aquel respecto del cual se demanda la conservación de la brecha.

El análisis del alcance de la protección requiere ser completado con una mirada sobre los hogares y no sólo sobre las personas, como hasta aquí. Al hacerlo, se observa una situación claramente más satisfactoria, pues aquel aumento de la cobertura hizo que una proporción importante de los hogares con más de un adulto mayor haya sumado un perceptor, aumentando así los ingresos del hogar.

La seguridad y los derechos: instituciones y fundamentos de la protección

En lo que hace a lo político-institucional, la eliminación de la capitalización y de las AFJP, la reestatización de los fondos y la reconstrucción del régimen de reparto implicaron un vuelco significativo en los efectos individualizadores y mercantilizadores de la protección. Ello entraña favorecer la capacidad de redistribución del sistema, así como reponer ciertos contenidos de mayor solidaridad (que habían sido barridos por la reforma de 1994), lo que en conjunto resulta positivo en términos de una orientación de mayor responsabilidad social por la protección social en sí misma, en lugar de convertir a esta en espacio de valorización, tal como sucedió en los años noventa. No obstante, deja un conjunto de interrogantes respecto de la sostenibilidad y reaseguros en el futuro, lo que ocurre tanto por el funcionamiento mismo de una nueva institucionalidad, como por la debilidad general de los sistemas de control y generación de información, profundizada en estos mismos años.

Sobre la base de estos cambios parece estar amasándose una nueva matriz de intervención estatal, en la que: a) tiene lugar una fuerte disputa acerca del papel del Estado en las condiciones de vida; y, en ese sentido, al igual que en los ’90 sucediera con la reforma neoliberal, a través de la política previsional la sociedad argentina discute cuál es el Estado que aprueba y cuál el que rechaza; y b) se recupera explícitamente la noción de derechos sociales. El papel del Estado en la distribución del ingreso, la aspiración o la condena de la igualdad y la provisión de seguridades como virtud o como defecto son los grandes términos en los que, una vez más, se dirime la cuestión social como cuestión estatal.

En cuanto a la noción de derechos, no es unívoca: las políticas sociales argentinas han estado tenazmente atadas a un ideario meritocrático, vinculado a los derechos del trabajo, ideario en cuyo alumbramiento y consolidación el peronismo jugó un papel principal, pues con él fundó su identidad y su tradición. Sin embargo, la actual expansión de la protección –y especialmente, de la cobertura previsional– viene moldeándose al calor de una invocación que conserva el principio de los “derechos del trabajo”, pero que a continuación reclama el reconocimiento de la universalidad. De este modo, va gestándose un universalismo sui generis, que entremezcla elementos doctrinarios y demandas de políticas (el trabajo como fundamento y la cobertura amplia, respectivamente), y en cuyo curso también toman forma y contenido las nociones de trabajo, protección y derechos.

Balances del período

Los tres componentes de la Seguridad Social directamente involucrados en clásicas reformas de mercado durante los años ’90 arrojan balances desiguales: casi inexplicable dilación en lo que podría ser siquiera una corrección en el caso del sistema de riesgos del trabajo; una tímida pero correcta política en dirección a la igualación en la protección de distintos grupos ocupacionales en las obras sociales, pero que no cuestiona las bases de la reforma de la década anterior, ni se impone al particularismo sindical; y un sistema previsional fuertemente transformado. En términos de protección inmediata, en este caso el balance es globalmente positivo, pero también desigual: la cobertura se extendió significativamente (más personas protegidas) y su alcance ha crecido de manera indudable (mayor protección), aunque insuficiente. También fueron llevadas adelante reformas en el plano organizacional, lo que tiene máxima importancia, pues las instituciones proveen previsibilidad a los procesos políticos, económicos y sociales en general, y tratándose de un ámbito de políticas en el que se ponen en juego derechos sociales, la existencia y fortaleza de esas instituciones significan ni más ni menos que la posibilidad del ejercicio de tales derechos y la seguridad en las condiciones de vida.

En este sistema, desde la eliminación de la convertibilidad se ha registrado un proceso paradójico: la dimensión en la que se ha producido una mayor mejora inmediata es la de la cobertura, pero es a la vez la que presenta mayores interrogantes sobre los mecanismos de persistencia (vale decir, sobre su garantía). Por el contrario, los resultados en materia de alcance de la protección son mucho más erráticos (e inferiores, de hecho), pero se ha sancionado una normativa que, aunque confusa, instala la idea de seguridad, tendiendo así a legitimar la demanda por su efectivización y el control público. Queda aún pendiente una cuestión trascendente, que aquí no hemos analizado, relativa a la demanda social por el pago del haber jubilatorio como 82% móvil del de actividad, reivindicación que desde décadas constituye el parámetro contra el cual la sociedad argentina evalúa (negativamente, por cierto) el desempeño del sistema. Más grave aún es que en esa promesa-demanda eche raíces un proceso de judicialización por medio del cual podemos considerar que está conformándose un sistema previsional de “dos velocidades”: uno para quienes recurren al juicio y logran elevar sus haberes y otro para quienes permanecen como beneficiarios “comunes”.

Estamos, por lo tanto, frente a un sistema que protege más, a más personas, y que declara y defiende las bondades de garantizar esa protección. ¿El proceso seguirá en esa dirección, prestando más protección a segmentos relativamente mayores de población? A nuestro juicio, se trata de la principal cuestión a dirimir. Y en el resultado final tendrán máxima gravitación los modos en que se reconfiguren las tradiciones e inercias políticas y partidarias, según se fortalezcan cosmovisiones más amplias o restrictivas respecto del acceso a los derechos sociales. De eso se tratan las formas en que se desenvuelva la lucha política en este campo.

* Doctora en Ciencias Sociales. Investigadora-docente UNGS y FSOC – UBA. Sub-secretaria de Posgrado FSOC. – UBA.
** Socióloga. Investigadora-docente en la Universidad Nacional de General Sarmiento. Docente de la Fac. de Cs. Sociales – UBA.