Gendarmería y Prefectura cambiaron sus funciones y territorios de operación en los últimos años, modificando la relación entre ciudadanos y fuerzas de seguridad, y compartiendo espacio con policías provinciales y Federal. Los desafíos de un proceso inédito en nuestro país.

| Por Grupo de Estudio sobre Policías y Fuerzas de Seguridad CAS-IDES* |

En nuestro país, en esta última década, las fuerzas policiales y de seguridad han sobrellevado diferentes transformaciones –cambio de tareas, de espacios geográficos, creación de nuevas fuerzas– que implicaron desplazamientos y superposición de quehaceres. Nos interesa describir y reflexionar acerca de los alcances de estos cambios y preguntarnos específicamente acerca de las nuevas configuraciones espaciales en las cuales intervienen las fuerzas de seguridad.

Una de las fuerzas que modificó significativamente su accionar es Gendarmería Nacional Argentina (GNA). Esta se define institucionalmente como “una fuerza de seguridad de naturaleza militar”. De acuerdo con la legislación vigente, sus funciones son: Seguridad Interior, Defensa Nacional y apoyo a la Política Exterior. Tal como sus efectivos reconocen, la Gendarmería Nacional orientada principalmente en el pasado a la seguridad de frontera ha ocupado durante la última década nuevos espacios territoriales de intervención antes reservados a las policías provinciales o a la Policía Federal Argentina (PFA). Desembarcar en esos territorios exigió que GNA hiciera tareas inusuales, tanto por la región y las poblaciones con las que tradicionalmente se vinculaban, como por la importancia que cobraron en su desempeño intervenciones de tipo policial en tareas de prevención y conjuración del delito.

Así, por ejemplo, en julio de 2011, el Estado nacional a través de su Ministerio de Seguridad le confió a la GNA, en el marco el Operativo Cinturón Sur, ocuparse del patrullamiento de la jurisdicción de las comisarías 34, 36 y 52 de la PFA. Desde diciembre de 2011 la GNA tiene también a cargo la seguridad de la Terminal de Ómnibus de Retiro dentro del Operativo Vigía. Asimismo, en diciembre de 2010 un decreto presidencial ordenó el despliegue de la GNA bajo la denominación de Operativo Centinela en el Gran Buenos Aires, en jurisdicción de la Policía de la Provincia de Buenos Aires (PBA). Del mismo modo sucede con el Operativo Acceso a la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, ámbito jurisdiccional de esa policía provincial y/o la PFA.

Pero este fenómeno no es reciente. En 2001 la GNA actuó, por orden de un juez, en la ciudad de General Mosconi, Salta, dispersando una movilización de trabajadores que habían cortado la ruta en las inmediaciones. Desde el año 2003 brinda servicios de policía en el Gran Buenos Aires, en el barrio Ejército de los Andes más conocido como Fuerte Apache, en Tres de Febrero, y en la villa La Cava, en San Isidro, moviéndose a un territorio de jurisdicción de la PBA y asumiendo sus funciones. En 2005 la GNA fue desplegada en las proximidades de General Las Heras, en Santa Cruz, a raíz de un conflicto petrolero. También en 2006 intervino en la negociación para disuadir a los activistas que cortaron el puente internacional entre Gualeguaychú y Fray Bentos, a raíz de la instalación de una pastera en Uruguay; desarrolló una misión similar en 2008 en circunstancias del denominado “conflicto con el campo”. En ambos casos, aplicando un procedimiento nuevo: la negociación.

Por su parte, la Prefectura Naval Argentina (PNA), una fuerza de seguridad que según la ley 18.398 tiene funciones de servicio de policía vinculadas al control de la navegación, también ha cambiado en los últimos años su espíritu. Si bien su naturaleza no remite a lo militar como la GNA, su misión era controlar las aguas navegables, embarcaciones, puertos y costas; la ley 18.398 le otorgaba poder de policía limitado a su área de incumbencia. En los últimos años esta limitación desapareció, apareciendo los prefectos en otros espacios y con otras funciones.

Cabe mencionar como ejemplo que el decreto 864/11 convino a la PNA, por instrucciones del Ministerio de Seguridad de la Nación, a ser parte del operativo Cinturón Sur. Mencionando que la Prefectura, al igual que la Gendarmería, podrá intervenir fuera de su jurisdicción “en el restablecimiento del orden y la tranquilidad pública”. El decreto señala el interés del Estado nacional, a través del Ministerio de Seguridad, de modificar las jurisdicciones de incumbencia. Por medio de este decreto los integrantes de la Prefectura, junto con los gendarmes, se encuentran abocados al servicio de seguridad en la zona sur de la CABA, coincidiendo en un mismo lugar geográfico tres fuerzas federales (GNA, PNA, PFA). Alejados de los puertos y las áreas costeras los prefectos se encuentran ante nuevas funciones en un delimitado espacio de la zona sur de la ciudad de Buenos Aires.

Nos parece relevante preguntarnos acerca de cuáles son las consecuencias que estos desplazamientos de la GNA y la PNA hacia territorios y formas de intervención nuevas tienen sobre la propia fuerza, cómo se adecuan las instituciones a los nuevos requerimientos del Estado nacional, de qué modo adquieren conocimiento sobre las nuevas formas de intervención operacional; cómo enfrentan las necesidades de formación y capacitación a corto y mediano plazo; de qué manera las nuevas actividades operacionales de estos efectivos se contraponen con las expectativas de ingreso a una fuerza de seguridad principalmente orientada a la seguridad de las fronteras territoriales; de qué manera esto incide sobre el desempeño de los efectivos. En el caso de la GNA en qué medida el policiamiento desarrollado por una fuerza de naturaleza militar repercute sobre los procedimientos operacionales. Cabe también aquí la pregunta sobre cómo se adecuan los saberes específicos del policiamiento naval a la seguridad en grandes urbes; y finalmente qué efectos tiene sobre todas las fuerzas –desplegadas y desplazadas– un concepto que podríamos denominar más flexible de la seguridad sobre el conjunto de ellas.

Por otro lado, la importancia que el Estado le asignó a la GNA en el control de la seguridad durante la última década parece haber quebrado el viejo imaginario acerca del dominio territorial de una fuerza policial sobre un espacio jurisdiccional en particular. Por consiguiente, esta transposición jurisdiccional cuestionaría la autonomía que a cada fuerza se le atribuía en cuanto al dominio sobre un territorio determinado y eventuales alianzas, compromisos y acuerdos con los diversos sectores –políticos, comerciales, sociales, etc.– asentados en ella.

El corrimiento que observábamos a nivel federal respecto de las jurisdicciones de cada fuerza también se aprecia a nivel local. Las autoridades de diversos municipios han reclamado la gestión de la policía en los espacios que gobiernan. Los gobiernos municipales delimitan sus espacios de injerencia en materia de seguridad discutiendo con los gobiernos provinciales y nacional sobre cómo debe distribuirse la fuerza policial. Se trata pues de gobernar a la policía para poder gobernar el territorio, afirmación nada novedosa para la teoría social; la particularidad está en la creciente tendencia actual a la existencia de dos movimientos, hacia la descentralización, ya no en Estados provinciales sino en Estados municipales, y a la centralización en el Estado nacional.

Cuando gobernar parece reducirse a “gobernar la seguridad” (entendida como la eliminación de las incivilidades y pequeños delitos), quien posea más medios para “gobernar la seguridad” será un mejor gobernante. Tal vez el caso más importante sea el de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, que reclama al gobierno nacional el traspaso de la Policía Federal Argentina (que cumple actualmente funciones de policía municipal en la CABA pero está bajo la órbita del gobierno nacional). A la par de este reclamo y a partir de la sanción de la ley 2.894 se generan las bases para la creación de una policía propia de la ciudad de Buenos Aires, la Policía Metropolitana, que contaba con el antecedente de la guardia urbana.

En el 2010 entran en funciones los primeros egresados de la Policía Metropolitana (PM) que patrullaron en principio sólo la comuna 12 (que comprende los barrios de Saavedra, Coghlan, Villa Urquiza y Villa Pueyrredón) y fueron sumando otras a medida que aumentaba la cantidad de egresados. La PM habría de desarrollar su labor en lugares donde ya se encontraba la Policía Federal, superponiéndose teóricamente en la tarea de patrullaje.

En la provincia de Buenos Aires también se discutió y discute la descentralización de la Policía Bonaerense. La Policía de la Provincia de Buenos Aires tiene injerencia en todo su territorio y está sujeta al mandato del Poder Ejecutivo provincial. Dentro de la discusión impulsada en principio por ocho jefes comunales pero sostenida por otros municipios, hay diversas posturas y acciones, algunos piden la descentralización de la PBA; otros la constitución de policías municipales (en muchos casos implementadas), y otros (entre ellos el mismo gobierno provincial) la creación de policías de prevención municipal, donde los intendentes organicen las tareas, pero la provincia la dirija desde los jefes policiales distritales.

En este nivel del control territorial de la seguridad aparecen las cámaras de seguridad como un elemento a utilizar para “prevenir el delito”. Varios municipios han puesto cámaras de seguridad en sus distritos. Tigre es un ejemplo importante, donde se puede ver cómo convergen todos los sistemas policiales y de seguridad construyendo espacios de intersección locales y federales: es el municipio con más cámaras de seguridad en su territorio; a la vez implementó el patrullaje de una policía municipal, la PBA patrulla también el municipio, y la Gendarmería Nacional en el marco del Plan Centinela. Un solo espacio geográfico y tres gobiernos.

Este nuevo escenario, donde ya no existe la claridad que antaño definía una fuerza-una jurisdicción, acarrea, sin dudas, significativos cambios para los ciudadanos. Estos reconocían cómo tratar con cada fuerza, existían formas estipuladas de relacionarse con las fuerzas de seguridad. Además, como cada espacio tenía una fuerza propia y característica, las formas de vincularse con las fuerzas de seguridad se establecían espacialmente. El cambio de las relaciones sociales que estaban estipuladas modifica las interacciones entre ciudadanos y fuerzas de seguridad. Podemos poner como ejemplo Fuerte Apache, un populoso barrio del oeste bonaerense donde la presencia de Gendarmería cambió las formas de interactuar con las fuerzas de seguridad. Los vecinos de Fuerte Apache sostienen que la presencia de Gendarmería logró aplacar los enfrentamientos entre bandas, haciendo del barrio un espacio más seguro para habitar. Sin embargo, los mismos vecinos que sostienen esto se quejan de la incapacidad de estos uniformados para tratar con los vecinos, abusando de la fuerza policial por cuestiones menores. Ambigüedad perceptible en tanto las críticas al accionar de estos uniformados se combinan con un rotundo pedido, casi ruego, para que su accionar persista en los espacios.

Desmoronadas las certezas construidas en tándem espacio-policía nos preguntamos: ¿cómo se modifican las representaciones del espacio respecto de la seguridad? La relación espacio-policía entrelazaba relaciones de los ciudadanos con las policías que creaban formas determinadas de pensar y desplazarse en el espacio.

Por otro lado, la corporalidad, las posturas y el armamento de los gendarmes señalan diferencias fácilmente contrastables con los uniformados de la Policía de la Provincia de Buenos Aires, encargados antes de la seguridad en estos espacios. Esta diferencia supone para los vecinos de estos ámbitos la relación con una fuerza de seguridad que, a sus ojos, parece militar y no policial. Este cambio impone una lógica distinta a la hora de relacionarse.

Si el Estado es la capacidad de ejercer el monopolio legítimo de la fuerza en su territorio, la redistribución de las fuerzas de seguridad operada en el espacio geográfico durante la última década las convierte en una de las formas que tiene el Estado de “hacerse presente”, y ellas así lo “personifican”. La pregunta que nos hacemos es: ¿qué clase de Estado y de gobierno es/son estos que se constituyen/disputan en la búsqueda de dar seguridad para todos? Consideramos que este constituye un campo analítico fértil para la investigación en ciencias sociales y su aporte al desarrollo de las políticas públicas.

* Nicolás Barrera, Laura Bianciotto, Tomás Bover, Sabrina Calandron, Andrea Daverio, Sabina Frederic, Mariana Galvani, Iván Galvani, José Garriga, Mariana Lorenz, Mariano Melotto, Karina Mouzo, Brígida Renoldi, Agustina Ugolini.