| Por Claudio Laboranti |

La Cuenca del Río Pilcomayo, una de las subcuencas mayores de la Cuenca del Río de la Plata, está conformada por una extensa área compartida entre las repúblicas Argentina, del Paraguay y el Estado Plurinacional de Bolivia. Su superficie es de 290.000 km2 aproximadamente, que se desarrollan en una proporción dentro del territorio boliviano del 31%, del 25% en territorio argentino y del 44% en territorio del Paraguay.

Históricamente, el Pilcomayo desembocaba en el Río Paraguay, constituyendo el límite entre la Argentina y el Paraguay. Actualmente, y como una de sus singularidades en tiempos modernos, el río fue perdiendo su capacidad de conducir sus caudales, llenando de sedimentos y vegetación transportada su cauce, debiendo las aguas en crecidas derramarse por ambas márgenes y no llegando, en consecuencia, a desembocar directamente en el Río Paraguay.

Actualmente, las aguas del Pilcomayo escurren hacia el bañado La Estrella y/o el chaco paraguayo (estero Patiño) mediante canalizaciones que requieren permanente mantenimiento.

El Río Pilcomayo es considerado uno de los ríos con mayor cantidad de transporte de sedimentos en el mundo con una tasa media anual de 125 millones de toneladas. La sedimentación se ha acelerado durante el siglo XX.

Las características climáticas de la cuenca del Río Pilcomayo se encuentran dominadas por los efectos topográficos de la Cordillera de los Andes que, actuando como barrera física, impide la entrada de los vientos del oeste a alturas inferiores a los 5.000 metros y origina movimientos verticales del aire.

Las precipitaciones presentan una gran variabilidad en toda la cuenca. Se pueden notar claramente dos centros con altas precipitaciones: la franja occidental del Chaco sobre el Río Paraguay y la zona de las sierras subandinas (Villa Montes) con precipitaciones medias anuales del orden de los 1.100 mm, en tanto que, por otro lado, existen regiones donde la precipitación es muy escasa con una marcada concentración estival. Es el caso del Chaco central con precipitaciones medias anuales del orden de los 600 mm, y de la Puna, en donde se observan valores del orden de los 300 mm anuales.

Aspectos socioeconómicos

En esa vasta y compleja superficie habitan más de 20 etnias aborígenes que han ido moldeando sus prácticas culturales en función del ambiente y las circunstancias de su historia. De ellas, 12 se encuentran en Paraguay, siendo las de mayor población las Nivaclé, Enlhet Norte y Sur; 6 en Argentina (principalmente Tobas y Wichis) y 3 en Bolivia (Guaraníes, Tapiete y Weenhayek).

Se estima que la población total dentro del área de estudio es del orden de 1,5 millones de habitantes. La distribución espacial de la población es mayor en el área urbana que en la rural y, tanto en un caso como en otro, la población se ubica en general aledaña a los cursos de agua.

Una característica preponderante de la población es el flagelo de la pobreza. Se estima que un 60% de la misma tiene ingresos que la ubican por debajo de la línea de pobreza de sus respectivos países. El 30% del total de esa población cae bajo la línea de pobreza extrema o indigencia.

Un rasgo dominante de la actividad económica en la cuenca es su asimetría entre los tres países. Bolivia tiene, en el contexto de la cuenca, una porción mayor (12,2%) de su economía nacional comprometida en el área, frente a un 4,7% de Paraguay y un 0,5% de la Argentina. Queda claro a través de estas cifras que en los casos de Paraguay y la Argentina la cuenca no tiene un peso decisivo en la actividad económica nacional.

A pesar de estos bajos porcentajes de la importancia económica de la cuenca en los niveles nacionales y su asimétrica distribución, la creciente preocupación económica y social en los tres países por la crisis mundial de alimentos, el aumento de sus precios, la seguridad alimentaria, las crecientes demandas populares y la cada vez mayor presión sobre los recursos naturales han sugerido enfatizar la necesidad de integración de los pueblos hermanos de los tres países y de sus instituciones a través del diálogo y el trabajo conjunto en la protección y gestión de sus recursos hídricos en la cuenca del Río Pilcomayo.

Los principales problemas en la gestión del agua transfronteriza

Al abordar la definición de problemas en la gestión de un recurso vital como el agua no se debe dejar de señalar el doble enfoque que se presenta: su ponderación técnica y su percepción por la sociedad.

Entre los principales problemas ambientales naturales de la cuenca figura la alta erosión que se produce en la cuenca alta, con eventos que producen transformaciones del relieve de variada magnitud y características. La ocurrencia de tales eventos depende de la confluencia de factores naturales internos (grado de cohesión de materiales, existencia de planos de discontinuidad, plasticidad de materiales, etc.) y externos (precipitaciones extraordinarias, pendientes de los terrenos, entre los más directos) para provocar un cambio en el equilibrio existente.

Un segundo problema (de origen antrópico y de alta percepción social) lo constituye la contaminación de las aguas del río en su cuenca alta. Este tema fue claramente identificado como consecuencia de la actividad minera local y, en menor medida, de efluentes hidrocarburíferos y cloacales.

En la cuenca baja se produce el fenómeno natural ya mencionado, denominado retroceso y divagación del Río Pilcomayo, que se refiere, en términos generales, al progresivo taponamiento de su curso (desde comienzos del siglo pasado a la actualidad, ha retrocedido en términos netos aproximadamente 290 km) causando serios trastornos para la gestión compartida del recurso.

Degradación ambiental por pasivos ambientales: se refiere a los problemas (imposibilidad o dificultad de utilizar recursos naturales o servicios ambientales) debidos a la contaminación generada a partir de una mala disposición de residuos producidos por una actividad antrópica pasada (minería muy especialmente).

Degradación del recurso pesquero: importantes oscilaciones en el stock del principal recurso pesquero, el sábalo, la especie migratoria más importante de la cuenca media y parte inferior de la cuenca alta del Pilcomayo. La sustentabilidad del recurso se relaciona con factores naturales y antrópicos que influyen sobre su dinámica poblacional y que afectan la diversidad de stocks presentes, las áreas de reproducción, los patrones migratorios, etcétera.

A pesar de no haberse registrado hasta el presente conflictos de relevancia por el uso consuntivo de las aguas ni por problemas en la calidad de las aguas que atraviesan límites fronterizos, problemáticas tales como las señaladas, con creciente preocupación por la reducción de la pobreza, el acceso generalizado al agua segura, la participación social en la gestión del agua, la interculturalidad, la inclusión de pueblos originarios y la consideración equitativa de género, hicieron ver la necesidad de anticiparse a los mismos y converger hacia su moderna gestión integrada y gobernabilidad y, fundamentalmente, a fortalecer la coordinación y los esfuerzos y procesos de integración entre los tres países.

La respuesta institucional. La Comisión Trinacional para el Desarrollo de la Cuenca del Río Pilcomayo

Ante la problemática anteriormente sintetizada los gobiernos de los tres países de la cuenca, desde comienzos del siglo XX, realizaron esfuerzos de cooperación internacional.

Estos se remontan al tratado internacional de 1939 entre la Argentina y Paraguay, que creó una Comisión Mixta para estudiar soluciones por la virtual desaparición del Río Pilcomayo antes citado. Bolivia se sumó a esta iniciativa en 1974, en el marco de un programa del PNUD junto al BID y la OEA.

Los presidentes de los tres países firmaron una declaración (Declaración de Formosa, 1994), en cuyo punto quinto se comprometieron a agilizar los estudios tendientes a la puesta en marcha de un programa de manejo y gestión integral de la cuenca.

Los presidentes acordaron finalmente establecer una Comisión Trinacional, que se constituyó el día 9 de febrero de 1995 en La Paz, Bolivia, con la firma del Acuerdo Constitutivo de la Comisión Trinacional para el Desarrollo de la Cuenca del Río Pilcomayo.

Dicho Acuerdo Constitutivo planteó en su considerando “…la necesidad de establecer un mecanismo jurídico-técnico permanente, responsable de la administración integral de la cuenca del Río Pilcomayo que impulse el desarrollo sostenible de una zona de influencia, optimice el aprovechamiento de sus recursos naturales, genere puestos de trabajo, atraiga inversiones y permita la gestión racional y equitativa de los recursos hídricos”.

Tomó como referencia al Tratado de la Cuenca del Plata, “que prevé la utilización racional del recurso agua, especialmente a través de la regulación de los cursos de agua, y su aprovechamiento múltiple y equitativo…”.

La institucionalidad original de la cuenca quedó constituida, según expresa el artículo segundo de dicho acuerdo, por un consejo de delegados como órgano superior, integrado por dos delegados por país: los primeros delegados, representantes de las respectivas Cancillerías, y los segundos delegados que debían ser los representantes de los organismos de gestión de los recursos hídricos de los países (el Acuerdo los refiere como “preferentemente, el Director Nacional de cada una de las Comisiones Nacionales del Río Pilcomayo”).

Un aspecto relevante de dicho acuerdo es el referente a la toma de decisiones. Las mismas serían adoptadas por consenso de las Delegaciones de los tres países.

Asimismo, el artículo cuarto le asignó a la Comisión Trinacional una amplia gama de funciones en cuanto a realización de estudios, trabajos, acciones de promoción, de normatización, coordinación, actualización e incremento del conocimiento, planificación de la explotación de la energía hidráulica, vigilancia y análisis sistemáticos de la calidad del agua; todas ellas con un enfoque de protección ambiental, de integración regional y gestión armónica de los recursos de indiscutible carácter visionario y precursor.

En particular, le encomendó elaborar la Planificación de la Gestión Integral de la cuenca.

Para llevar a cabo dichas actividades, el artículo 2º del Acuerdo estableció la figura de una Dirección Ejecutiva, que debía ser ejercida por un técnico “nacional de un país que no participe en este Acuerdo Trinacional”. La misma se puso en marcha en mayo de 1998 y tuvo su sede en la ciudad de Asunción del Paraguay. Su mayor logro fue la gestión del Convenio de Financiación con la Unión Europea que dio origen al “Proyecto de Gestión Integrada y Plan Maestro de la Cuenca del Río Pilcomayo”, suscripto en julio de 2000.

Nacimiento y configuración inicial de la nueva institucionalidad

En cumplimiento de lo dispuesto en su Artículo 8º, y para comenzar a cumplir dichas funciones, la Comisión Trinacional gestionó la cooperación técnico-económica de la Unión Europea, que manifestó desde los primeros momentos su firme vocación de colaborar con este esfuerzo de integración.

La misma se concretó a través de la firma del mencionado Convenio de Financiación ASR/B7-3100/99/136 denominado con posterioridad “Proyecto de Gestión Integrada y Plan Maestro de la Cuenca del Río Pilcomayo”, suscripto en julio de 2000.

El mencionado proyecto significó una cooperación económica de la Comisión Europea de 12,6 millones de euros y un aporte de contraparte de los tres países de la cuenca de 3,9 millones de euros, y tuvo por objetivo general “mejorar las condiciones de vida de los habitantes de la Cuenca del Río Pilcomayo y de su entorno medioambiental, apoyándose en un refuerzo significativo del proceso de integración regional”. Dicho proyecto tuvo su sede en la ciudad de Tarija, en Bolivia.

Mediante la generación y profundización de conocimientos técnicos y socioeconómicos y la implementación de acciones representativas de las problemáticas identificadas en la cuenca del Río Pilcomayo el proyecto se dirigió a apoyar a los tres países de la cuenca en la gestión integrada del recurso hídrico y sus recursos naturales asociados, para promover el desarrollo sostenible.

Se propuso como uno de sus resultados principales el diseño de una propuesta para un mecanismo sostenible de gestión integrada de la cuenca, a partir de una nueva institucionalidad de la Comisión Trinacional, sus alcances y formas de financiamiento.

Se revisó y sistematizó información sobre la situación existente en materia de manejo de aguas en Europa (particularmente en Francia y España) y Latinoamérica, se realizó la comparación de diferentes sistemas de gestión, las características principales de los distintos enfoques “negociados” (“concertados” o “participativos”) frente a los “reglamentados” y los escenarios posibles para la institucionalización de la cuenca del Río Pilcomayo para dichos enfoques y su posible evolución en ambos casos a partir de la situación a esa fecha.

Se consideró que en un esquema de política negociada se debía considerar imprescindible una amplia participación de los actores públicos y privados de la cuenca en el proceso de toma de decisiones ya que una aplicación aislada de la legislación de cada país no posibilitaría un cuadro institucional de gestión del agua coherente con una visión de cuenca.

En su elaboración fueron muy importantes los análisis efectuados por un grupo de iniciativas planteadas por las Delegaciones de los países en la elaboración del Documento Base del Plan Maestro de Gestión Integrada de los recursos hídricos de la cuenca y que se denominaron “Principios Rectores”.

Los mismos abordaron temáticas sustantivas para la gestión armónica y sustentable del recurso hídrico transfronterizo, tales como:
• El agua dulce es un recurso finito y vulnerable.
• El derecho al agua segura para cubrir necesidades básicas de bebida, alimentación, salud y desarrollo.
• El agua es un bien escaso, una vez cubierta su función social y ambiental, adquiere valor en términos económicos.
• La preservación de un recurso natural esencial como el agua es un deber irrenunciable de los Estados y de la sociedad en pleno.
• La importancia de establecer una gestión integrada del recurso hídrico.
• La articulación de los planes nacionales y subnacionales con un Plan Maestro de la Cuenca.
• La gestión de los recursos hídricos con enfoque participativo.
• La necesidad de información.
• La necesidad de que la utilización del agua con fines productivos y el control de vertidos de efluentes contemple el pago de tasas o canon.
• La formación de conciencia.

Con estos antecedentes las Delegaciones elaboraron un documento de trabajo que fue puesto a consideración del Consejo de Delegados en su XXXIV reunión, celebrada en Buenos Aires en febrero de 2008.

En la misma se aprobó una nueva institucionalidad que se basó en tres instancias de gestión:
• Una instancia de definición de la política regional de cuenca: el Consejo de Delegados de la Comisión Trinacional para el Desarrollo de la Cuenca del Río Pilcomayo.
• Una instancia de participación de la comunidad, denominada Comité de Coordinación Trinacional.
• Una instancia técnica de ejecución, unificada, que para conservar la figura adoptada en los orígenes de la Comisión fue denominada Dirección Ejecutiva, encargada de ejecutar las definiciones políticas emanadas del Consejo de Delegados.

En la XXXV Reunión de Consejo de Delegados de la Comisión Trinacional, celebrada en Santa Cruz de la Sierra, Bolivia, en mayo de 2008, los delegados aprobaron su Reglamento Interno, que en su Título II: Composición y autoridades de la Comisión, formalizó la integración de las tres instancias de gestión antes descriptas.

A continuación se presentan sus dos nuevas instancias.

La Dirección Ejecutiva de la Comisión Trinacional

Estudios realizados en el marco del Proyecto de Gestión Integrada y Plan Maestro del Río Pilcomayo recomendaron a la Comisión Trinacional que la forma más adecuada de cumplir los objetivos fijados en su Estatuto era a través de una eficiente articulación de las actividades de Manejo Integrado de dicha cuenca (MIC) y de Gestión Integrada de sus recursos hídricos (GIRH) como necesarias y complementarias.

El concepto de Manejo Integrado de dicha cuenca (MIC) hacía referencia, principalmente, a las actividades técnicas de uso y manejo de los recursos naturales de la misma, en tanto que el concepto de Gestión Integrada de los recursos hídricos (GIRH) enfatizaba los aspectos sociales e institucionales de gestión para posibilitar el aprovechamiento integrado y sostenible de dichos recursos. Ambos conceptos fueron de particular importancia al aplicarlos a problemáticas de alcance e impacto transfronterizos.

La antedicha articulación de los dos conceptos mencionados implicaba la realización de tareas técnicas de muy variada magnitud y complejidad que debían ser llevadas a cabo sobre la base de dos características fundamentales: su integralidad (visión de cuenca) y su permanencia en el tiempo.

Ellas fueron, fundamentalmente, las de observatorio de la cuenca y la implementación, operación y permanente actualización del banco de información y documentación de la cuenca así como de su Sistema de Información Geográfico.

La Dirección Ejecutiva fue concebida con tres unidades: la de Monitoreo y Centro de Datos, la de Planificación y Gestión de los Recursos Hídricos y la de Comunicación y Participación de la sociedad.

En la mencionada reunión de Santa Cruz de la Sierra, y como consecuencia de restricciones presupuestarias de los países para implementar la estructura completa de la Dirección Ejecutiva con todas sus funciones y unidades, las delegaciones convinieron en ponerla en funcionamiento por etapas. En tal sentido acordaron que la base inicial sea un escenario de mínima, una estructura consistente en un Jefe de Unidad, cinco profesionales y tres personas de apoyo, dando énfasis en esta primera etapa a las tareas de monitoreo y centro de datos.

Gráfico 1. Cuenca del Plata – Cuenca Pilcomayo

El Comité de Coordinación de la Comisión Trinacional

Fue conformado por delegaciones de los países de la cuenca con cinco representantes de las organizaciones sociales de cada país. Estaba previsto que las mismas se apoyaran en el funcionamiento participativo de Comités de Coordinación Nacionales que, sin número fijo, estuvieran integrados por representantes de las organizaciones sociales de las distintas regiones (departamentos en Bolivia, sectores en Paraguay y provincias en la Argentina).

En la República Argentina el Comité de Coordinación Nacional se apoyó en el funcionamiento de Comités de Coordinación Provinciales que reunieron a representantes de las organizaciones sociales de las provincias de Jujuy, Salta y Formosa. Este incorporó, como parte de la singularidad institucional y cultural propia del país, un representante de las comunidades de pueblos originarios y de los organismos nacionales con actividad en la región.

En el accionar de los Comités Provinciales se pudo apreciar la utilidad de la novedosa figura de los facilitadores para informar y nuclear la participación de los actores sociales, y articular sus propuestas y requerimientos con el sistema institucional provincial, nacional y con la Delegación ante la Comisión Trinacional.

Los países han avanzado en la integración y funcionamiento de sus Comités Nacionales en variada medida, fuertemente vinculada a la situación política y social de sus instituciones y comunidades.

Los primeros pasos de la nueva institucionalidad

La Comisión Trinacional para el Desarrollo del Río Pilcomayo ha encarado con su nueva institucionalidad una nueva etapa de su existencia.

Ha dejado de ser un organismo eminentemente deliberativo, integrado exclusivamente por representantes gubernamentales y ha asumido, de acuerdo con la letra y el espíritu de los documentos de su creación, la responsabilidad de llevar a cabo actividades ejecutivas, así como de engendrar, albergar en su seno y desarrollar actividades de comunicación y participación en la gestión por parte de representantes de las distintas comunidades de la cuenca.

Esa transformación constituyó un desafío que, naturalmente, requirió y requiere permanentemente esfuerzos, creatividad, diálogo y, fundamentalmente, una profunda vocación de integración de los pueblos y sus gobiernos en pos de la visión de cuenca compartida, para el planteo, tratamiento y solución de los problemas que fueron apareciendo en el andar.

La puesta en práctica de las funciones ejecutivas planteó un primer y mayúsculo problema: la necesidad de financiamiento de actividades técnicas, fuertemente demandantes de recursos humanos especializados y presupuestarios.

El 2011 fue el primer año en el que la Comisión Trinacional para el Desarrollo de la Cuenca del Río Pilcomayo llevó a cabo sus actividades sin la cooperación de la Unión Europea. Ello fue así en virtud de la finalización del ya mencionado Proyecto de Gestión Integrada y Plan Maestro de la Cuenca del Río Pilcomayo el 31 de diciembre de 2010.

En consecuencia, todas las acciones de la Comisión Trinacional debieron ser discutidas, consensuadas y ejecutadas con cargo, exclusivamente, a los aportes presupuestarios de sus países miembros.

La búsqueda de financiamiento se instaló con crudeza en todas las reuniones de su Consejo de Delegados.

Allí apareció uno de los primeros temas que requirió análisis y adopción de criterios por parte de las delegaciones: la magnitud y asimetría de posibilidades de aportes presupuestarios.

Hasta dicho momento existía un concepto de igualdad en las alícuotas que debían financiar el funcionamiento de las actividades de la Dirección Ejecutiva. Un estudio de consultoría encargado por el Consejo de Delegados en el período de cierre del Proyecto Pilcomayo lo había estimado en 50.000 dólares anuales por país.

Los primeros movimientos llevados a cabo por la Dirección Ejecutiva, aun para el desarrollo de las actividades de monitoreo hidrológico y de calidad de aguas exclusivamente, demostraron que dicha cifra era ampliamente insuficiente.

La Dirección Ejecutiva, en consecuencia, debió elaborar numerosas propuestas de Planes Operativos Anuales al Consejo en las que seleccionó y priorizó, en sucesivos ajustes, el conjunto mínimo de actividades de imprescindible cumplimiento para poder compatibilizarlas con los aportes presupuestarios disponibles.

Su principal (y prácticamente única) actividad fue la continuación de las actividades de monitoreo hidrológico y de calidad de agua que le fueran encomendadas en la XXXV Reunión de Consejo de Delegados de Santa Cruz de la Sierra (mayo de 2008).

En la actualidad los criterios de aportes presupuestarios han ido modificándose y las delegaciones efectúan aportes para el financiamiento de los Planes Operativos Anuales según las disponibilidades presupuestarias de sus países.

Para llegar a este acuerdo se debió realizar una laboriosa búsqueda de consensos en las reuniones de Consejo de Delegados, a la luz de las diferentes valoraciones de los representantes de los países sobre la problemática del Pilcomayo en sus respectivas coyunturas políticas, sociales y económicas y en sus agendas nacionales.

Otros temas requirieron y están pendientes de solución aún, tales como las rotaciones de la sede y titular de la Dirección Ejecutiva, la integración de actividades adicionales a las de monitoreo originalmente asignadas, inversiones en equipamiento, regímenes administrativos de funcionamiento (dotaciones de personal, retribuciones, viáticos, licencias, etc.), entre otros.

La diversidad de posiciones frente los problemas concretos del desarrollo de la entidad de cuenca puesta en funcionamiento, sumada al criterio de adoptar “decisiones por consenso” establecido en el Acta Constitutiva de la Comisión exigió a sus delegados importantes esfuerzos para conciliarlas, haciendo necesario revalorizar la vocación de integración de los pueblos y la visión de “cuenca” por sobre posiciones más pragmáticas en las que subyacía, en última instancia, el cuestionamiento a “la conveniencia de pertenecer y participar…”.

Comenzaron a buscarse, entonces, herramientas originales que apuntaran a prevenir y solucionar diferendos de posiciones. La adopción del mecanismo de aportes presupuestarios “adicionales” por parte de los países con su correspondiente gestión administrativo-contable fue, tal vez, el logro más eficaz en los primeros pasos ejecutivos de la remozada entidad de cuenca.

Un aspecto importante que se hizo notar en estos primeros años fue la conveniencia de preservar la continuidad y calidad de los trabajos técnicos de la Comisión Trinacional –verdadero núcleo duro de la institución, andamiaje imprescindible para la toma de decisiones con la mayor información y racionalidad posible–, resguardándola de las vicisitudes propias de la vida política de los países.

Reflexiones finales

Se debería considerar, finalmente, en una visión proactiva del proceso iniciado, y para renovar fuerzas para afrontar los desafíos a acometer, que las cuestiones antes señaladas, las resueltas y las que se encuentran aún en maduración, pueden ser consideradas como valiosas lecciones aprendidas. En particular:
• La búsqueda del consenso con el trabajo perseverante de las delegaciones para articular las diferentes realidades, visiones y necesidades de los países.
• El convencimiento de que la integración de los pueblos en una visión de cuenca transfronteriza no es sólo una cuestión filosófica de fines loables sino que reviste una conveniencia práctica de ribetes actuales y futuros en materia de coexistencia pacífica de los pueblos y sus posibilidades de desarrollo armónico ante un recurso vital cada vez más escaso en cantidad y calidad.
• La importancia que reviste para encaminar las discusiones y decisiones de las partes un sólido conocimiento técnico de los procesos físicos que tienen lugar en la cuenca.
• La sinergia que produce el trabajo conjunto llevado a cabo por los técnicos de los tres países compartiendo lugares, medios, problemas, limitaciones y logros obtenidos.

Los logros alcanzados hasta el presente proponen un camino de consolidación y profundización de los esfuerzos de cooperación ya realizados. El mismo deberá ser transitado en las diferentes, cambiantes y complejas realidades propias de los países, con requerimientos apremiantes a satisfacer, a las que la gestión integrada y armónica de los recursos hídricos de la cuenca del Pilcomayo debe contribuir.

La construcción y el fortalecimiento de la confianza entre los actores, en sus diferentes instancias y niveles, aparece como una excelente guía en ese difícil camino con crecientes desafíos.