Ante el recrudecimiento de la crisis internacional la Unasur debe consolidar su institucionalidad y fortalecer los vínculos políticos y la identidad regional para mantener la estabilidad económica, avanzar en la lucha contra la pobreza y defender la capacidad de autogestión.

| Por Francisco Ruiz Díaz* |

El malestar suramericano

A principios de la década de 1990 los organismos internacionales consensuaron una serie de medidas que debían ser incorporadas en las estrategias de crecimiento de los países en desarrollo. Este conjunto de reglas, surgidas de una lista preparada por John Williamson, se conoció como el “Consenso de Washington”.

A partir de las mismas, los organismos financieros internacionales condicionaron a los países en desarrollo la concesión de ayudas no reembolsables y líneas de créditos, sujetos a la implementación de políticas económicas concebidas bajo las doctrinas ortodoxas: liberalización económica, privatización de las empresas públicas, desmantelamiento de los incentivos a las exportaciones y a la industria, y reducción del rol del Estado a cuestiones marginales.

La implementación de esta receta tuvo consecuencias muy negativas para la región y el mundo. La apertura y liberalización de los mercados benefició principalmente a los países desarrollados, mientras que los países en desarrollo se volvieron más vulnerables a los choques externos. En América del Sur, la política de privatización de las empresas públicas y la reducción del rol del Estado a cuestiones marginales acabaron por empeorar la gobernabilidad política y el bienestar de la población.

Tras soportar varios episodios de crisis económicas, los líderes de la región consideraron que había llegado el momento de hacer frente a las imposiciones del Consenso de Washington, y crearon para dicho fin espacios de intercambio que ayuden a consensuar mecanismos de defensa de la soberanía y la autodeterminación de los países de la región.

Uno de los principales antecedentes de este objetivo se encuentra en la Declaración de Brasilia del año 2000, ocasión en la que los jefes de Estado sudamericanos manifestaron, entre otras cosas:
• Los desequilibrios en los mercados financieros internacionales y sus efectos negativos para los países de América del Sur son una permanente fuente de preocupación.
• Los esfuerzos de liberalización comercial de los países de América del Sur no fueron acompañados de forma simétrica por las naciones desarrolladas, quienes siguen aplicando medidas proteccionistas en contra de las exportaciones sudamericanas.
• Los resultados negativos de la Ronda de Uruguay dejan como lección que las futuras negociaciones comerciales multilaterales deben realizarse con base a un mayor grado de equilibrio y simetría entre derechos y compromisos de países desarrollados y en vías de desarrollo.
• Se requiere fortalecer la cohesión regional con el objetivo de lograr una inserción mundial de América del Sur en un contexto multipolar más justo y favorable.
• La consolidación de una identidad sudamericana permitirá consolidar los lazos entre países que comparten una vecindad inmediata.

A partir de estos puntos, los presidentes siguieron reuniéndose con la finalidad de transformar estas ideas en acciones. Fue así como en el 2004 volvieron a encontrarse en la ciudad de Cusco con el objetivo de fijar los compromisos necesarios para la construcción de una Comunidad Sudamericana de Naciones y en mayo de 2008 acordaron la creación de la Unión de Naciones Suramericanas (Unasur), la cual, a juzgar por la amplitud y profundidad de sus objetivos, podría considerarse como uno de los proyectos de integración más ambiciosos de Sudamérica.

La Unasur: un bloque joven pero con potencialidad

La Unasur es un bloque joven. Su existencia formal se produjo en marzo de 2011, una vez que el noveno miembro (Uruguay) comunicó la ratificación del Tratado. A pesar de ello, el bloque ya ha tenido una participación importante en la resolución de varios temas políticos y de cooperación, entre ellos:
• El conflicto entre Colombia y Ecuador.
• El conflicto por la instalación de las bases aéreas norteamericanas en suelo colombiano.
• La ayuda financiera y de cooperación en favor de Haití.
• La crisis política de Honduras, y
• El apoyo a las autoridades del Ecuador frente al intento de golpe de Estado.

En lo económico y comercial, la Unasur presenta un perfil interesante como bloque.

La producción total en el 2010 alcanzó los 3.536 billones de dólares, cifra que resulta bastante significativa al compararla en relación con el PIB mundial (5,6%). En términos de población, los 391 millones de sudamericanos representan el 5,8% del total de habitantes del planeta. Al interior del bloque se observa además una marcada asimetría. Por un lado, Brasil concentra cerca del 50% del PIB Unasur (en dólares PPP) y 49% de la población, mientras que por otro lado, al tomar en cuenta el PIB por habitante expresado en dólares PPP, los países con mayor nivel de ingreso en el bloque son, en orden descendente: Argentina, Chile, Uruguay, Venezuela y Brasil.

Tabla 1. Datos Económicos Unasur. Año 2010

Fuente: Elaboración propia con datos WEO-FMI y COMTRADE-UNCTAD.

Además de estos indicadores económicos, en lo comercial la Unasur alcanzó en el 2010:
• Exportaciones que totalizaron los 515 mil millones de dólares, de los cuales el 19% tuvo como destino a algún país miembro del bloque.
• Importaciones por valor de 442 mil millones de dólares, de los cuales el 23% provino de alguno de los países socios del bloque.

El comercio intra-Unasur se realiza preferencialmente al amparo de dos acuerdos regionales importantes: Mercosur y CAN. A su vez, ambos bloques tienen acuerdos de libre comercio entre ellos y también con otros países miembros.

Los indicadores del comercio intrazona permiten deducir, a priori, que existiría un margen importante para incrementar el comercio intra-Unasur. En ese sentido, en el ámbito de la Asociación Latinoamericana de Integración (ALADI) se vienen desarrollando trabajos orientados a lograr la convergencia de los acuerdos regionales, los cuales una vez concretados podrían contribuir a profundizar el intercambio comercial en la región.

En tal contexto, es necesario tener en cuenta que los acuerdos económicos y políticos podrían contener efectos de doble causalidad. Esto es: la firma de un acuerdo comercial puede ayudar a fomentar los lazos políticos entre los países signatarios y esto a su vez puede contribuir a mejorar el relacionamiento comercial intra-bloque. Tal es el caso de la Unión Europea, cuyos integrantes fomentaron la paz al interior del bloque gracias a la profundización del comercio y a la creación de espacios económicos de actuación conjunta.

Por lo tanto, un mayor afianzamiento de los intereses comerciales a través del proyecto de convergencia en el ámbito de la ALADI podría contribuir a consolidar la institucionalidad de la Unasur, al tiempo que fortalecería los vínculos políticos y la identidad regional, pudiendo evitarse con ello cualquier intento de imposición de medidas foráneas, tal como lo acontecido con el Consenso de Washington.

Las fallas del Consenso de Washington y la crisis económica

En el transcurso del año 2008, luego de dos años de investigación, salió a la luz un informe del Banco Mundial preparado por la Comisión para el Crecimiento y el Desarrollo. Participaron en la elaboración del citado documento líderes políticos, casi todos ellos de países en desarrollo, y personalidades del mundo académico.

El documento describe esencialmente la experiencia de trece naciones que registraron altas tasas de crecimiento a partir de la década de 1950, y trata de establecer los factores comunes que contribuyeron para dicho éxito. En el informe se citan cinco de ellos: i) estabilidad macroeconómica, ii) elevada tasa de inversión, iii) apertura comercial, iv) asignación de recursos a través del mercado, y v) buen liderazgo del gobierno.

En el presente artículo quiero evitar referirme en profundidad a estas medidas ya que ellas no difieren de lo que comúnmente podríamos encontrar en los modernos textos sobre crecimiento económico. Más bien deseo rescatar algunos puntos importantes que se citan en el documento y que generalmente no son abordados con la debida profundidad por la academia tradicional ni por las áreas de investigación de los organismos internacionales.

El primer factor que quiero rescatar del estudio es su conclusión respecto del hecho de que en materia de crecimiento económico no existe una fórmula genérica, lo cual contrasta significativamente con el enfoque lineal del Consenso de Washington donde se asumía que una receta única era válida para todos los países en desarrollo.

El segundo punto es que el informe señala que no todos los países son iguales, por lo que toda estrategia de crecimiento debe elaborarse e implementarse en concordancia con las características y experiencias históricas que son específicas de cada una de las naciones.

En tercer lugar destaco la siguiente conclusión de la Comisión: los países exitosos no fueron precisamente los que aplicaron fórmulas enteramente neoliberales, más bien fueron los que actuaron con gran pragmatismo y en algunos casos hasta experimentaron con medidas controversiales: incentivos a las exportaciones, subsidios a la industria, y control del tipo de cambio.

Finalmente el informe destaca que las medidas implementadas en los años noventa erraron al exigir que los gobiernos limiten su actuación a cuestiones marginales.

Estos elementos permiten concluir que los organismos internacionales fueron irresponsables al exigir que los países en desarrollo adopten medidas simplistas, sin evaluación previa de los riesgos que involucraban. Además de ello considero cuestionable un aspecto moral en la actuación de estos organismos. Por un lado, obligaron a los países en desarrollo a ser rigurosos en los temas fiscales, de liberalización económica, endeudamiento y regulación financiera; mientras que hicieron caso omiso a las advertencias del mayor riesgo sistémico generado por la política de desregulación financiera impulsada desde la Reserva Federal de los Estados Unidos y de los peligros ocultos tras el sobreendeudamiento de las naciones desarrolladas.

Estos dos últimos aspectos observados en los países desarrollados terminaron desencadenando lo que el magnate financiero George Soros describió como la peor de las crisis financieras desde la década de 1930, y la falta de una resolución definitiva del problema sigue siendo hoy día una amenaza para los avances logrados por los gobiernos de la región en materia de estabilidad económica y reducción de la pobreza.

Construyendo capacidad institucional con miras a la crisis financiera internacional

En su primera versión del 2009 la crisis financiera internacional afectó fuertemente el crecimiento económico regional. Entre los años 2003 y 2008 los países de la Unasur crecieron a una tasa promedio de 5,2%, mientras que en el 2009 fue negativa (-0,5%).

Las medidas contracíclicas aplicadas por los gobiernos evitaron la caída de la demanda agregada y contribuyeron a una rápida recuperación de las economías. Así, en el 2010 las economías de la Unasur volvieron a crecer a una tasa promedio de 6,5 por ciento.

El buen desempeño económico generó expectativas positivas y a principios del 2011 las proyecciones de crecimiento destacaban que América latina crecería en el orden del 5%; sin embargo, durante el segundo semestre del año el fantasma de la crisis volvió a hacer su aparición, amenazando con debilitar las medidas contracíclicas adoptadas por los gobiernos.

La amenaza de una segunda vuelta de la crisis se sustentó principalmente en dos nuevos graves problemas originados en los países desarrollados:
• La crisis política interna de los Estados Unidos que evitó una rápida y adecuada solución al problema de endeudamiento del Tesoro americano, y
• La crisis fiscal de Grecia que por efecto contagio se ha trasladado al resto de los países de la zona del euro y amenaza en la actualidad con extenderse al resto del mundo.

Ante estos hechos los ministros del Consejo Suramericano de Economía y Finanzas (CSEF) se reunieron con carácter urgente a fin de pronunciarse sobre los posibles efectos negativos de una segunda vuelta de la crisis financiera internacional.

Así, en agosto de 2011 en la ciudad de Buenos Aires, los ministros de Economía de la Unasur concluyeron: i) que la fortaleza macroeconómica construida por los países de la Unasur en todo estos años ha sido decisiva para enfrentar con éxito el primer impacto de la crisis financiera en el 2009, y ii) ante la amenaza de una segunda vuelta de la crisis es necesario desarrollar mecanismos de actuación conjunta que permitan preservar el crecimiento económico, la estabilidad, la integración regional y la inclusión social.

En ese contexto, anunciaron que iniciarán tareas orientadas a fortalecer los instrumentos económicos regionales, tales como:
• Expandir y potenciar el Fondo Latinoamericano de Reservas.
• Impulsar el uso de monedas regionales en el comercio intrarregional.
• Acelerar la implementación y operación del Banco del Sur.
• Fortalecer la Corporación Andina de Fomento (CAF) con miras a promover la integración regional, el desarrollo y la inclusión social.
• Incentivar el comercio intrarregional en base al beneficio mutuo.

Para alcanzar estos objetivos los ministros acordaron asignar tareas a tres grupos de trabajo que deberán presentar sus respectivos informes durante la próxima reunión de ministros.

Es un hecho que la actuación conjunta será preferible a la individual, por ello considero que la concreción de estas iniciativas podría dotar a la Unasur de instrumentos comunes eficaces que permitan a los gobiernos regionales lograr el objetivo de preservar los avances en materia de estabilidad macroeconómica, crecimiento y la lucha contra la pobreza y el desempleo.

Reflexiones finales

Las políticas ejecutadas en el marco del Consenso de Washington han dejado secuelas negativas en todos los países de la región. El haber impuesto medidas basadas en la hipótesis de que las diferencias entre los países y las regiones no importaban es, quizás, el aspecto más relevante para explicar su fracaso.

El fortalecimiento de este proyecto regional es factible si se toma en cuenta el alto grado de involucramiento de los jefes de Estado en el proceso de construcción de la Unasur. Sobresale además el compromiso de algunos países que anteriormente mostraban una débil preferencia en el involucramiento de los asuntos de la región.

El nacimiento de la Unasur es consecuencia, entre otros, de los resultados negativos derivados de las políticas basadas en el Consenso de Washington. A partir de esta experiencia los líderes del bloque han buscado hacer prevalecer los intereses regionales en un esquema de relacionamiento mundial multipolar más justo y equilibrado.

Considero que uno de los mayores desafíos del bloque en el futuro será encontrar fórmulas de consenso que contemplen las asimetrías al interior del bloque. Sin esto, las economías estructuralmente menos favorecidas y más vulnerables podrían sentir que la Unasur sólo les ofrece reemplazar el Consenso de Washington por un Consenso Suramericano dominado por intereses foráneos a los suyos.

En cuanto a la creación del Consejo Suramericano de Economía y Finanzas, este representa un importante avance institucional. Sin embargo, en materia de actuación conjunta en los temas económicos es necesario que el bloque dé señales concretas de progreso. En particular, creo que en el corto plazo tres temas podrían contribuir significativamente con dicho objetivo.

El primero de ellos es la conclusión de los trabajos de convergencia en el ámbito de la ALADI, lo cual contribuirá a profundizar el intercambio comercial intra-bloque. En segundo lugar, la implementación efectiva del Banco del Sur como ente financiero que priorice proyectos de infraestructura con fuerte impacto en la integración física regional. Por último, significaría un gran avance que la Argentina y Brasil consensúen a nivel regional los temas planteados en el ámbito del G20.

Finalmente, considero que la creación de la Unasur es reflejo del grado de madurez alcanzado por las naciones de América del Sur, al tiempo de significar la construcción de una identidad regional propia que evite en el futuro la imposición de reglas externas, y defienda la capacidad de autogestión en el proceso de desarrollo de los países de la región. Al fin y al cabo, tal como lo señala Dani Rodrik, cualquier estrategia de crecimiento requiere que las reglas se escriban en casa, no en Washington.

* Lic. en Economía por la Univ. Nac. de Asunción (UNA). Master en Economía por la Universidad de los Andes (Colombia). Profesor de Macroeconomía Avanzada, Facultad de Economía de la UNA, y de Teoría de Negociación en la Universidad del Cono Sur de las Américas. Investigador asociado del Centro de Análisis y Difusión de la Economía Paraguaya (CADEP). Director de Integración, Ministerio de Hacienda de la Rep. del Paraguay. Ex director de Política Fiscal y coordinador de la Unidad Técnica Nacional del FOCEM.