| Por Roberto Martínez Nogueira |

Un nuevo debate sobre el Estado y las organizaciones públicas

Las organizaciones públicas son actores de enorme relevancia institucional por su carácter de participantes en la formulación de políticas, vehículos para su implementación, actores con perspectivas e intereses propios y creadoras y difusoras de poder, de recursos y de marcos ideológicos. Sus eventuales contribuciones a los resultados e impactos de las políticas, al igual que sus aportes a un orden social, estatal y legal justo, no arbitrario, predictible y gobernado por criterios de lo público, justifican su tratamiento privilegiado y prioritario por la necesidad de alimentar procesos y decisiones que tiendan a alcanzar una mayor coherencia en las políticas públicas, coordinar de mejor manera su ejecución y contribuir a una mayor eficiencia, eficacia y legitimidad en el accionar del Estado.

Este trabajo procura llamar la atención sobre ciertas problemáticas vinculadas a la coherencia y la coordinación de las políticas públicas. En primer lugar se tratan los aspectos interorganizacionales e interjurisdiccionales de las políticas. Luego se hace referencia a la noción de gobernanza, la que ha sido utilizada para el análisis de la gestión de actividades desarrolladas por actores con capacidades y grados de autonomía disímiles. Por último, se hacen referencias a la posibilidad de recrear ámbitos gubernamentales con miradas sobre el “todo” y el “futuro” que realicen contribuciones que permitan alcanzar una mayor coherencia y coordinación de las acciones estatales y, por lo tanto, una mejor gobernanza.

El análisis parte de una constatación obvia: la inserción de las organizaciones públicas en diversas redes (de problemas, de políticas, de actores sociales, de organizaciones públicas, etc.) que, si bien se despliegan en un escenario institucional y estructural compartido y tienen una elevada interdependencia, plantean desafíos específicos a los mecanismos de formulación e implementación de políticas pues esa inserción implica la participación en un entramado de capacidades, acciones y relaciones con ámbitos y niveles de gobierno y diversos actores sociales. Desde una perspectiva normativa, esa inserción requiere recursos analíticos, información rigurosa y confiable, capacidades políticas y de gestión y legitimidad de sus decisiones y acciones.

El Estado argentino es deficitario en muchas de las cuestiones anticipadas en el primer párrafo. La construcción de un Estado responsable, transparente, con participación y control social, con memorias institucionales y capacidades prospectivas, analíticas y operativas, constituye una tarea trascendente que exige esfuerzos mayúsculos. A pesar de su obvia relevancia, esta tarea no ocupa un lugar privilegiado en la agenda pública ni en la del gobierno. Durante años se discutió al Estado en términos de su tamaño, funciones, costo e impacto. El debate actual debe otorgar mayor énfasis a temáticas como la orientación, la calidad, la coherencia y los impactos de la acción del Estado y de sus políticas.

El abordaje analítico de un aparato estatal de una elevada complejidad, con grandes heterogeneidades, contrastes e “incoherencias sistémicas” como es el argentino, requiere abandonar apreciaciones globales y realizar indagaciones particularizadas de manera de posibilitar la elaboración de estrategias renovadas para incrementar su efectividad como instrumento de un Estado democrático. Esas indagaciones deben permitir alcanzar comprensiones de las trayectorias históricas de las organizaciones públicas, de las especificidades de su papel en el ejercicio del poder, del carácter problemático de los cambios institucionales y organizacionales, así como el rescate y aprovechamiento inteligente de los aprendizajes acumulados de fracasos, frustraciones, éxitos y evidencias de efectividad.

La coherencia y la coordinación en los procesos de política

Desde ya, las capacidades del Estado resultan de juegos políticos regulados por reglas imperfectas, frecuentemente no respetadas, en los que participan una variedad de actores con prácticas de confrontación y cooperación. Consecuencia de décadas de inestabilidad política, de múltiples apropiaciones corporativas y de carencias y debilidades apreciables, la trayectoria de las organizaciones públicas refleja las aspiraciones, recursos y estrategias de una multiplicidad de actores con objetivos e intereses diferenciados y con incentivos para orientarse de manera oportunista sobre los ámbitos estatales más vulnerables o receptivos a sus demandas. La consecuencia fue la inestabilidad, la naturaleza fracturada de los procesos de formulación, la falta de credibilidad en las políticas y la deficiente implementación. Los déficits cognitivos, la reducida profesionalización, los pobres diagnósticos, la escasa consideración de alternativas y el reducido diálogo institucional con actores sociales provocan deficiencias técnicas en el diseño de las políticas y dificultades para la conversión de valores, objetivos y acciones en impactos significativos y valiosos.

La ausencia o debilidad de adecuados mecanismos de planeamiento, de capacidades técnicas y analíticas suficientes y de sistemas de información de calidad explican recurrentes conflictos entre prioridades y decisiones que responden a lógicas locales. El desmantelamiento de las oficinas de análisis, programación, seguimiento y evaluación producido en forma recurrente en las últimas décadas, ha tenido como consecuencia deterioros aún no remediados, con problemas que se manifiestan en el reducido sustento en conocimiento y en evidencias de los procesos decisorios, lo que alimenta el cortoplacismo, la falta de coherencia y las dificultades de coordinación. Por otra parte, los mecanismos interministeriales de coordinación no han tenido un desempeño ni perdurable ni destacable, en gran medida por la ausencia de un marco estratégico compartido y la prevalencia de inercias organizacionales y profesionales. A su vez, la sectorialización de la acción del Estado produce tensiones múltiples entre la naturaleza de los problemas y los mecanismos institucionales y organizacionales establecidos para atenderlos. La frondosa diferenciación funcional genera la especialización no sólo temática sino también en la relación con actores, facilitando las capturas burocráticas, alentando la fragmentación de los problemas y el desarrollo de visiones compartamentalizadas y, con frecuencia, competitivas. Manifestaciones de lo anterior son la muy difícil consideración integral de cuestiones como la pobreza, el empleo, la innovación, la competitividad, la productividad o la preservación de los recursos, todas las cuales demandan acciones que superan las demarcaciones sectoriales y aun estatales. De igual manera, las problemáticas de áreas geográficas o poblaciones requieren intervenciones que escapan a las competencias sectoriales. No obstante, estos temas suelen ser adjudicados a ministerios u organizaciones sin capacidad ni competencia para actuar sobrepasando por los límites profesionales o sectoriales, quedando estas cuestiones relegadas con frente a las demandas de sus cometidos tradicionales.

Otra complejidad adicional se suma como causante de problemas de falta de coherencia, inconsistencias y coordinación deficiente. La heterogeneidad del país hace que ciertas políticas deban atender a las especificidades situacionales y a las diferencias en la disponibilidad de recursos y de capacidades. Esa heterogeneidad enfrenta un federalismo muy particular, con un centro que no se despliega consistentemente en favor de la construcción de capacidades locales y que no modifica el patrón de distribución conformado por la fuerte tradición centralista que persiste aun luego del profundo proceso de transferencia de funciones a provincias y municipios. Esta cuestión se hace crecientemente relevante pues el gobierno nacional depende para la instrumentación de ciertas políticas, programas y proyectos (productivos, territoriales, sociales, de empleo, etc.) de las administraciones subnacionales, dando lugar a relaciones en torno al financiamiento, gestión, supervisión, coordinación y evaluación que dan origen a una negociación permanente. La efectividad de este modelo está fuertemente condicionada por la colaboración o competencia entre los participantes en un juego de responsabilidades diferentes pero complementarias, con demandas muy exigentes en materia de acuerdos entre niveles jurisdiccionales. La efectividad de las políticas es función, de este modo, de la coherencia en las orientaciones de los distintos niveles de gobierno y de la coordinación y la articulación interorganizacional. Si estas condiciones no están presentes, se profundizan las fracturas en la acción agregada del sector público.

La noción de gobernanza y las capacidades estatales

La gobernanza es un concepto que ha adquirido una amplia difusión como consecuencia de los desafíos de convergencia de acciones y de coordinación de actores sociales. Esta noción tiene paralelismos con las conceptualizaciones que utilizan la noción de red para la descripción y comprensión de procesos sociales y políticos. En particular, alguna literatura sobre políticas públicas la ha adoptado para caracterizar nuevas configuraciones institucionales y organizativas que difieren tanto del tradicional modelo burocrático como de la denominada nueva gestión pública. Estos enfoques, que han concentrado por décadas la atención de los especialistas y han inspirado la instalación o revisión de los modelos de organización y gestión vigentes, se centran en atributos de unidades organizacionales (genéricos para Weber, contractualmente especificados para la NGP) con atención inexistente o muy secundaria a las relaciones interorganizacionales, las dependencias de recursos, las redes de políticas o las interdependencias de acciones, resultados e impactos. En ellos, los problemas de coherencia y de coordinación quedan fuera del análisis, tanto por el carácter cerrado y jerárquico de la burocracia como por la pretendida potencia de los sistemas de incentivos sustentados en el individualismo metodológico y organizacional en que se basa la nueva gestión pública.

La gobernanza está determinada por estructuras, actores y relaciones que involucran la intervención de ámbitos organizacionales con capacidades diferenciadas, con una multiplicidad de agentes estatales y no estatales que despliegan estrategias diferenciadas para incidir sobre el marco institucional y sobre la orientación, viabilidad, legitimidad y efectividad de las políticas públicas. Son estas estructuras, actores y relaciones los que viabilizan u obstaculizan el logro de aspiraciones de desarrollo y equidad. En cuanto a las políticas públicas, la gobernanza se asocia a las nociones de “estado relacional” y a sus responsabilidades primeras en la creación, mantenimiento y optimización de relaciones entre políticas, actores, organizaciones y procesos de implementación.

La gobernanza tiene una denotación imprecisa, con debates en torno a su sentido y conceptualización, con acuerdos en aspectos básicos y diferencias en la apreciación sobre el papel del Estado en su conformación y operación. De interés especial es la perspectiva para la cual la gobernanza es el resultado del ejercicio efectivo del poder y de la autoridad del gobierno para la gestión de sus políticas y para movilizar y canalizar acciones de actores sobre los que no tiene “imperio” pero cuyos comportamientos son cruciales para la marcha de la sociedad. Sería la capacidad para generar acciones y regular comportamientos a través de un conjunto de medios entre los que están la negociación, la coordinación entre agentes públicos y privados y la distribución de roles conforme a sistemas de incentivos y reglas acordados. Incluye la calidad de las prácticas y de las relaciones al interior del Estado y horizontales entre actores. Postula la existencia de determinaciones verticales y jerárquicas, ejerciendo el Estado una suerte de metagobernanza a través de diseños, definición de reglas formales, poder coercitivo y capacidades de sanción.

Según este abordaje, los problemas de coherencia en las políticas y en sus impactos, así como la coordinación de actores, son problemas de gobernanza. Las reformas de la organización y gestión estatal, por lo tanto, deberían enmarcarse en los esfuerzos de construcción de una nueva gobernanza con definiciones de reglas que pueden estar respaldadas por marcos legales, pero cuya relevancia depende de comportamientos, incentivos y compromisos de actores estatales y no estatales. Estas reformas comprenden, por lo tanto, dimensiones político-institucionales, técnicas y culturales. Por cierto, la referencia a una nueva gobernanza no implica asumir que esta dejará de lado los conflictos y que será la constructora de consensos: por el contrario, se la concibe como un modo a través del cual se democratiza la toma de decisiones, se propende a que las políticas no respondan a apreciaciones o intereses particulares y se institucionalizan ámbitos para otorgar mayor efectividad y legitimidad a las políticas.

La necesidad de planificación y la gobernanza democrática

La visión y la definición estratégica constituyen parámetros críticos para evaluar la coherencia de las políticas. Su definición es una de las responsabilidades primeras de toda conducción de gobierno, junto a la construcción y preservación de la calidad institucional. Para la traducción de las aspiraciones doctrinarias y políticas en orientaciones, objetivos y contenidos de políticas públicas, los gobiernos suelen contar con ámbitos que explicitan y operacionalizan aquella visión y la estrategia a través de la elaboración de planes de gobierno. Estos ámbitos pueden tener distinta institucionalización y sus productos asumen muy diversos grados de explicitación y formalización; sin embargo, lo constante es el alcance de sus competencias con proyección hacia el largo y el mediano plazo y su función supervisora de la coherencia de las políticas. Procuran, en sus versiones más ambiciosas, su consistencia intertemporal, intersectorial e interregional, la articulación entre las problemáticas internas y los escenarios externos y la correspondencia entre objetivos, medios y restricciones.

La coherencia y la coordinación de las intervenciones de las organizaciones públicas se facilitan si existe alguna planificación que defina el rumbo, explicite la estrategia y enmarque acciones y relaciones. La gobernanza exige articular esfuerzos tras objetivos o valores, con visiones compartidas de largo plazo, con políticas con horizontes temporales amplios, acciones para la construcción y preservación de capital humano, social, económico y natural con proyectos con períodos relativamente largos de maduración, estrategias para la promoción y la construcción de capacidades, acciones de erradicación de la pobreza y de la desigualdad y persistencia en el tránsito por un sendero de desarrollo y de inserción madura en el mundo.

Las reformas de las organizaciones públicas, por lo anterior, no pueden diseñarse ni implementarse sin consideración explícita de esa visión y de la estrategia de país. Deben apuntar a articular las políticas públicas con los procesos de implementación, descontando que estos requieren la movilización de múltiples organizaciones y actores sociales con mecanismos de inducción de comportamientos, acuerdos, disponibilidad de capacidades políticas y de gestión y de comprensiones de las lógicas involucradas. Deben, también, partir de la convicción de que las planificaciones organizacionales tienen alcances limitados en ausencia de marcos temporales y de políticas que den rumbo y sentido a la actividad de las organizaciones públicas. Aun cuando sea una condición ineludible, no es sólo una tarea de construir gobierno, sino de construir gobernanza: es decir, un sistema de relaciones sustentable y legítimo que exprese una relación entre el Estado y la sociedad sustentada en valores de responsabilidad, rendición de cuentas y servicio al ciudadano.