| Por Miguel Duhalde |

Introducción

A la hora de considerar la participación de la organización gremial de los/as trabajadores/as de la educación en la formación de los/as futuros/as docentes, vemos la necesidad de hacer un análisis que no quede anclado en la cuestión de la participación en sí misma, sino que contemple, en perspectiva histórica, las condiciones del contexto en el que se fue constituyendo el sistema formador en la Argentina.

Para hacer una valoración más precisa de la participación del sindicalismo en la formación docente se torna interesante ensayar una mirada de tipo “palimpsesto” –en el sentido en que lo presenta Boaventura de Sousa Santos (Crítica de la razón indolente: contra el desperdicio de la experiencia, 2003)–, para interpretar la realidad de una manera en la que se asume que “una misma capa arqueológica comprende objetos y residuos de períodos y tiempos muy diferentes”.

En este sentido, el análisis y reconocimiento del presente que aquí se propone, necesariamente remite a la comprensión del pasado reciente en el campo de la formación docente. Desde nuestra perspectiva analítica y, para este tema en particular, hemos definido y focalizado como “pasado reciente” los tiempos de la resistencia sindical organizada frente al modelo neoliberal de los años ’90 –expresado por la Ley Federal de Educación y la acreditación de los ISFD–, el logro de su derogación, así como también el proceso de construcción de una nueva Ley de Educación Nacional. Se trata de un período en el que el sindicato docente transita del lugar de resistencia organizada para reposicionarse en una participación propositiva para la definición de políticas públicas a favor de la ampliación de derechos. A su vez, definimos el “presente” de la formación docente como el tiempo histórico signado por el reposicionamiento y la resignificación de la resistencia frente al proyecto político-educativo de la restauración conservadora que se implementa en la Argentina desde finales del año 2015.

En este artículo se describe la participación del sindicalismo docente en determinados momentos históricos, con relación a las políticas oficiales de formación docente. Políticas que, en la actualidad, se inscriben en lo que se ha instalado a nivel del sentido común como “el cambio” y que se monta, por un lado, en el desmantelamiento de las políticas de inclusión y ampliación de derechos llevadas a cabo desde la sanción de la nueva Ley de Educación en 2006 y, por otro, en los sostenidos intentos de reflote de las políticas educativas de los años ’90 basadas en el ajuste, la fragmentación y el vaciamiento del sistema formador.

La resistencia sindical organizada contra la Ley Federal de Educación y la “acreditación” de los Institutos Superiores

En el contexto complejo de los años ’90, signado por políticas de ajuste que socavaron los pilares fundamentales del Estado y por medidas que restringían sustancialmente los derechos laborales, la disputa sindical en el campo educativo se focalizaba en la exigencia de derogación de la Ley Federal de Educación y, específicamente, en el rechazo al proceso de acreditación de los Institutos de Formación Docente iniciado durante el gobierno de Carlos Menem.

En ese contexto, la CTERA y las distintas entidades de base sostuvieron en cada provincia una férrea lucha en la defensa de los Institutos del Profesorado que pretendían ser cerrados y/o reducidos a sus mínimas dimensiones y funciones, a través de la imposición de los dispositivos de acreditación de las instituciones que se fundaban en criterios meritocráticos y mercantilistas, con el objetivo de llevar adelante un ajuste en educación desde la perspectiva tecnocrática propia de la reforma educativa de aquel entonces.

Todas las luchas provinciales se fueron articulando y, en ese proceso, hubo un hito paradigmático de confluencia, conocido popularmente como la experiencia de la “Carpa blanca de la dignidad”, que se mantuvo por 1.003 días, desde el 2 de abril de 1997 hasta el 30 de diciembre de 1999.

“Durante más de diez años, la resistencia de la docencia organizada en la CTERA y la lucha de la sociedad por la defensa de la Escuela Pública construyeron la correlación de fuerzas que permitió derogar uno de los pilares de las políticas neoliberales de los ’90: la Ley Federal de Educación. Al calor de esas luchas se fueron construyendo conceptos y propuestas alternativas, muchas de las cuales quedaron plasmadas en el texto de la Ley Nacional de Educación Nº 26.206, que se transforma así en plataforma de nuevas luchas para los trabajadores de la educación” (Stella Maldonado, La educación en nuestras manos, 2007).

El logro de la sanción de una nueva Ley de Educación Nacional y de un marco normativo complementario para la formación docente

La sanción de la Ley de Educación Nacional Nº 26.206 (LEN) en el año 2006 se da en un contexto en el que ya se venían sancionando diversas leyes que, en su conjunto, se complementaban para dar una mayor garantía al derecho social a la educación.

Entre las principales normas, en el año 2005 se logra la aprobación de una ley fundamental para el funcionamiento del sistema educativo que es la ley Nº 26.075 de Financiamiento Educativo. Allí se estableció un incremento para la inversión en educación, ciencia y tecnología hasta alcanzar, en el año 2010, una participación del 6% del PBI.

Esta ley marcó un punto de inflexión en la responsabilidad de Estado nacional y garantizó que un porcentaje de la coparticipación federal en cada provincia fuera destinado a la inversión educativa teniendo en cuenta tres prioridades: mejorar las condiciones laborales y salariales, jerarquizar la carrera docente y promover la calidad de la formación inicial y permanente.

En ese contexto se sanciona la LEN que, entre sus principales definiciones, establece a la educación como bien público y como derecho social y define la centralidad que se le asigna al Estado en la garantía de este derecho. Un aspecto muy importante también para señalar es la definición que establece que “el Estado nacional no suscribirá tratados bilaterales o multilaterales de libre comercio que impliquen concebir la educación como un servicio lucrativo o alienten cualquier forma de mercantilización de la educación pública”.

En lo referido a las políticas de formación docente propiamente dichas, hay un punto fundamental en la LEN que es la creación del Instituto Nacional de Formación Docente (art. 76), como organismo regulador nacional responsable de impulsar políticas de fortalecimiento de la formación docente que articulen los niveles nacional, jurisdiccional e institucional.

Este nuevo marco normativo, por el que el sindicato docente batalló insistentemente, amplió las posibilidades de participación sindical. Un hecho concreto en este sentido es la puesta en marcha de la Comisión Técnica de Formación Permanente (acuerdo paritario del 12/11/09), constituida por los cinco sindicatos docentes con representación nacional. Producto del trabajo de muchos años de esta mesa técnica, se logró la firma de un acuerdo paritario para garantizar el “derecho de los docentes a la formación permanente y a la actualización integral gratuita y en servicio a lo largo de toda la carrera” (LEN, art. 67, inc. b y c).

El acuerdo paritario fue pensado para poder imprimir otro sentido a los procesos de formación, entendiéndolos como una posibilidad colectiva de cualificación del trabajo docente. Este acuerdo realizado en el año 2013, que se tradujo en el Programa Nacional de Formación Permanente “Nuestra Escuela” (PNFP), fue muy valorado por la CTERA ya que, por un lado, definió el compromiso del Estado con el financiamiento del programa a desarrollar y, por otro, estableció las garantías para la participación de los sindicatos en la construcción político-pedagógica de los dispositivos de formación permanente de los/as trabajadores/as de la educación.

Entre las principales cuestiones, la participación e intervención sindical en el acuerdo paritario y la puesta en marcha del programa estuvieron centradas en las siguientes definiciones:

• Resignificación de la noción tecnocrática de “capacitación” para transitar un camino hacia la instalación de la idea de “formación docente permanente y en ejercicio”.

• Giro de timón sobre la noción clásica de identidad docente que reduce el trabajo de los educadores al momento del dictado de clases (docente reproductor/transmisor) para avanzar hacia la concepción del docente como “productor” de conocimientos sobre el trabajo que realiza.

• Incorporación del componente institucional para la formación en sentido colectivo y no meritocrático/individual.

• Consideración de la evaluación como fase indisoluble de la formación y del proceso de producción de conocimientos y no como un mecanismo de control en sí mismo, pensado de modo estandarizado y punitivo.

• Enunciación de la formación permanente “en ejercicio” (y no en servicio) para significar que los docentes se forman mientras trabajan, mientras ejercen su profesión y con el reconocimiento salarial garantizado.

Tiempos de restauración conservadora

La participación sindical en la etapa actual se caracteriza fundamentalmente por la resignificación de la posición de resistencia frente a las políticas de restauración conservadora que, en cierta medida, retrotraen al contexto de ajuste neoliberal de la reforma educativa de los años ’90. Políticas que, no bien asumido el nuevo gobierno a fines de 2015, se vieron expresadas en un conjunto de medidas educativas enfocadas en el desmantelamiento y la desarticulación del sistema nacional de formación docente, y en la imposición de un sistema punitivo y estandarizado de evaluación.

Recordemos que el año 2016 comenzó con los despidos de los trabajadores del Ministerio de Educación nacional, acompañados de medidas tendientes al desmantelamiento de los principales programas nacionales, el desfinanciamiento y la subejecución del presupuesto educativo.

Entre las primeras medidas de las nuevas autoridades del INFD se observa la desarticulación y el desguace del PNFP. Desvirtuaron los sentidos y significados del programa definiendo nuevos dispositivos con formatos supeditados a las demandas jurisdiccionales, que abrieron circuitos diferenciados para terminar ensanchando las brechas provinciales y la desigualdad de los procesos de formación. Redujeron los equipos de coordinadores y tutores de los cursos y postítulos, cerraron carreras de especialización, eliminaron contenidos de las carreras de postítulos –como es el caso de “Pensamiento Pedagógico Latinoamericano” y “Marco Histórico y Político”–, y reformularon el sistema de becas para introducir criterios meritocráticos y punitivos para su asignación. A su vez, se excluyó a los sindicatos en la posibilidad de brindar propuestas de formación y se suspendió el financiamiento para proyectos de investigación educativa llevados a cabo por los Institutos Superiores, dejándose solo un proyecto de investigación centralizado en el INFD del cual se desconocen las premisas de partida, la metodología del estudio y los avances alcanzados hasta el momento.

Desde las organizaciones sindicales se realizaron sendas denuncias frente a los cambios sustanciales introducidos por los funcionarios, en tanto los mismos desconocieron los acuerdos a los que se había llegado en todo este tiempo y hasta el año 2015, fundamentalmente con el trabajo comprometido y sostenido en la Comisión Técnica Paritaria de Formación Docente que fuera inmediatamente clausurada por esta gestión.

Ya en el primer año de la actual gestión se comenzaron a implementar medidas y acciones tendientes a consolidar un proceso de pseudo federalización, que desresponsabiliza al Estado nacional para dejar en manos de las provincias un conjunto de decisiones a tomar, con el claro objetivo de la fragmentación del sistema de educación superior, la segmentación de la formación docente y la restricción para la participación de los sindicatos docentes nacionales en la construcción de las políticas educativas para la formación. Como señala Alejandra Birgin en su trabajo “¿El INFD en jaque? Deudas, debates y perspectivas”, en Conversaciones necesarias (2017): “Bajo el paraguas del respeto a sus autonomías, prioriza la transferencia de recursos a las provincias (muy desiguales en sus condiciones financieras y técnicas), por sobre la construcción en común de proyectos pedagógicos y la unidad del sistema formador” (https://conversacionesnecesarias.org/2016/11/10/el-infd-en-jaque-deudas-debates-y-perspectivas/).

Según los propios dichos del por entonces ministro Esteban Bullrich en su recorrida por las provincias y de la directora del INFD Cecilia Veleda, “los IFD en las provincias son muchos, hay que cerrarlos”. Al respecto, Birgin agrega: “En vez de concebir que la desconcentración territorial de la oferta de formación permite mayor acceso a quienes se encuentran en ámbitos alejados y una conexión más cercana con las escuelas (lo cual requeriría políticas de fortalecimiento), aquí se reitera esa perspectiva que sostiene que calidad y expansión/inclusión parecen incompatibles”.

El inicio de este plan de ajuste pudo observarse en el año 2017 en Jujuy, con el cierre de carreras de formación docente. Tal como ocurría en los años ’90, se comenzó por cerrar las carreras de formación docente inicial, que presentan, según las propias expresiones de las autoridades, una “sobreoferta”. Una maniobra que no solo deja sin la posibilidad de libre elección de carreras de formación docente a vastos sectores de la población, sino que además restaura, al cerrar carreras, la figura de los “docentes en disponibilidad”, generando nuevas condiciones de inestabilidad laboral.

La expresión más emblemática de este proceso es el caso de la ciudad de Buenos Aires, donde se avanzó, entre los años 2017 y 2018, con un proyecto de ley para la disolución de los 29 institutos existentes, y reemplazarlos por una nueva institución denominada Universidad Docente de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires (UNICABA), que no es más que una cáscara vacía, que deja las puertas abiertas para el avance de un modelo de formación docente al servicio del proyecto educativo conservador.

Finalizando el tercer año de la actual gestión, desde CTERA se salió a denunciar la operación fraudulenta llevada a cabo por el ministro de Educación de la Nación, Alejandro Finocchiaro, en el marco de la reunión del CFE para aprobar la creación de la Comisión Nacional de Evaluación y Acreditación de la Calidad de la Formación Docente (CNEAC) que, en gran medida, retrotrae al contexto de acreditación de los institutos que se implementaron en los años ’90.

En esta operación, por otro lado, se sumaron los medios de comunicación que están al servicio del poder gobernante, los que salieron rápidamente a denostar la formación docente de nuestro país, a través de la publicación de los supuestos “malos resultados” del operativo de evaluación “Enseñar 2017” aplicado a los estudiantes de los Institutos de Formación Docente. El uso distorsionado de dichos resultados se ha convertido en el instrumento fundamental del gobierno para legitimar el achicamiento del sistema y el cierre de instituciones y para justificar la “profecía autocumplida” del macrismo acerca del problema que significa “caer” en la escuela pública.

La evaluación educativa ha sido el eje priorizado por las políticas de gobierno conservador. A tres años de imposición de esta línea de política educativa, las consecuencias se ven claramente reflejadas en los datos concretos que arroja el análisis del presupuesto educativo a lo largo de este período. Si se tiene en cuenta el presupuesto asignado en el período 2016-2019 para Formación Docente (FD) y para la Evaluación Educativa (EE), claramente se observa que los recursos asignados a la primera (FD) disminuyen un 65% en dicho período, mientras que los destinados a la segunda (EE) se incrementan un 140% para los mismos años de referencia. Es decir, hasta en el mismo presupuesto se ve reflejada la política de vaciamiento del sistema de formación en la Argentina, en favor de la evaluación como sistema de control, privatización y mercantilización de la educación.

A modo de cierre…

Cuando nos preguntamos acerca de los motivos de semejante ajuste para la formación docente actual, creemos entender que este gobierno está sacando una fotografía mal intencionada de la situación para construir una mirada distorsionada de la relación entre el sistema de formación y las necesidades del sistema educativo y del mundo del trabajo. En esa distorsión, el gobierno acepta como definitiva la realidad del sistema educativo actual, y asume como estática la situación prescribiendo una paralización en el crecimiento cuantitativo y cualitativo del sistema de educación pública obligatoria y gratuita en la Argentina. Se mira al sistema como un todo estanco, sin tener en cuenta “la película” (es decir, toda la trayectoria histórica del sistema formador) ni las perspectivas de ampliación de derechos con inclusión socioeducativa. De tener en cuenta esto último, obviamente sería necesario ampliar y fortalecer la formación docente y contar cada vez con más instituciones de formación docente y nuevos/as profesores/as para que, entre otras cosas, se pueda:

• Garantizar la cantidad de docentes recibidos para cubrir cargos en los niveles obligatorios donde aún no se cumplió con el 100% de la cobertura con educación pública, como es el caso de la sala de 4 años en el nivel inicial y la posibilidad cierta de ampliación de la obligatoriedad a la sala de 3 años.

• Garantizar la cantidad suficiente de docentes de educación primaria para cubrir cargos de jornada completa y/o extendida en el marco del cumplimiento de la meta de llegar al 30% en todo el país de escuelas con estas características, en perspectiva de seguir ampliado la meta.

• Garantizar la cantidad suficiente de docentes de educación secundaria para cubrir los cargos que se necesitan a los efectos de cumplir con la meta de alcanzar el 100% de la escolarización de la población en este nivel del sistema. Así como también avanzar en el nivel hacia la estructuración de puestos de trabajo por cargos en lugar de horas cátedra.

• Garantizar la cantidad suficiente de docentes formadores de formadores para que los mismos cuenten con condiciones laborales que les permitan desarrollar de manera vinculada acciones de formación inicial, trabajo institucional, investigación y formación permanente, reconocidas en el marco de la composición del propio puesto de trabajo.

Para todo esto hacen falta más y mejores institutos superiores de formación docente y que se garanticen las condiciones para que se reciban más docentes; consecuentemente, también se torna necesario incrementar la inversión presupuestaria para el campo educativo. Este gobierno, evidentemente, está haciendo todo lo contrario. La participación del sindicalismo docente hoy se posiciona en la resistencia a este modelo y en la articulación con las universidades públicas para la construcción de una alternativa política-pedagógica de un Sistema Nacional de Formación Docente.