El Estado proporciona a la sociedad su tejido conectivo. En distintos momentos históricos, y a través de las políticas públicas y las tomas de posición, puede variar su nivel de intervención. A continuación, un ejemplo que ilustra este debate.

| Por Oscar Oszlak* |

Los estudios sobre el Estado han intentado develar su esencia, sus orígenes históricos, su poder, sus recursos, sus manifestaciones institucionales y, sobre todo, su papel en el desarrollo de las sociedades capitalistas contemporáneas. En este trabajo, me referiré a este último tema, habitualmente planteado como “rol del Estado”.

El tema ha merecido múltiples enfoques y desatado fuertes polémicas respecto de la necesidad y alcances de su intervención. Estado o mercado, estatización o privatización, han sido los términos polares de un debate que, cada tanto, actualiza ese péndulo que tan bien marcaba Hirschman cuando se refería a los cambiantes involucramientos de una sociedad en la vida pública o privada. El joven Marx atribuía al Estado un papel fundamental en la reproducción de la sociedad capitalista, considerándolo un mero comité ejecutivo de la clase dominante. Visto desde esa perspectiva, su rol resultaba prácticamente inmutable ya que como máxima instancia de articulación de relaciones sociales, la intervención del Estado se reducía a preservar y reproducir el funcionamiento de esa forma de organización social. Así planteada, claro está, tal afirmación podría tildarse de teleológica, lo cual no sería totalmente desacertado.

Por cierto, el tema está fuertemente teñido de connotaciones valorativas e ideológicas, como las que suelen dominar este tipo de preocupaciones cuando recurrentemente se plantean cuál debería ser el rol del Estado. La pregunta, por supuesto, no tiene ninguna posibilidad de ser respondida objetivamente y, menos todavía, de una manera agregada, ya que exigiría inmediatamente descomponer la “presencia” estatal en sus múltiples manifestaciones, sin perjuicio de que el conjunto de sus intervenciones apunte en una cierta dirección político-ideológica.

Algunas veces se cree haber hallado la piedra filosofal, como cuando se plantean “fórmulas” tan ambiguas como la que propone la necesidad de tener tanto menos Estado como sea posible pero, a la vez, tanto más Estado como sea necesario. ¿En qué aspectos minimizar su presencia? ¿Cuándo maximizar su intervención? En cierto modo, esta fórmula recuerda aquella otra consigna que requería obtener de cada cual según su posibilidad y dar a cada cual según su necesidad.

Conceptualmente, sin duda, el rol del Estado resulta fácil de entender pero, a la vez, es difícil de analizar sin caer en interpretaciones simplistas. Desde una posición puramente descriptiva, podríamos definirlo como el papel atribuido a una o más de sus instituciones en la producción de bienes, regulaciones o servicios destinados a resolver ciertas cuestiones problematizadas que plantea la organización o el funcionamiento de una sociedad, así como los impactos y consecuencias que se derivan de esas formas de intervención sobre la correlación de poder y la distribución del producto en esa sociedad. Por cierto, la definición propuesta puede resultar demasiado extensa y compleja para describir un concepto que el sentido común interpreta de modo mucho más sencillo.

Si, en cambio, se analiza ese rol desde la explicación o la evaluación del papel cumplido por quienes actúan en nombre del Estado, la perspectiva es diferente: en estos casos, interesa comprender por qué esa actuación se produjo de la manera ocurrida, en qué medida los resultados se ajustaron a lo prescripto (si es que hubo manifestación explícita de qué se buscaba con la intervención estatal), si se satisficieron las expectativas de determinados actores sociales, si se alcanzaron, en definitiva, los objetivos, metas y resultados que se aspiraba lograr.

Por supuesto, no estoy partiendo de ningún rol “deseable”, atribuido a priori al Estado, o a sus instituciones; me interesa más bien evaluar críticamente el papel efectivamente cumplido en cada caso por sus instituciones. Tampoco quiero colocar el acento en el desempeño del Estado, entendido en el sentido de establecer el grado de éxito o fracaso alcanzado en la consecución de objetivos previamente fijados o de estándares técnicos predeterminados. Sólo pretendo identificar modificaciones en los roles de las instituciones estatales, entendidos en términos de cambios verificados en la forma, alcance y magnitud de su intervención respecto del pasado, así como en las consecuencias que han tenido esas modalidades de actuación sobre la capacidad de las instituciones estatales.

De existir “políticas de Estado”, es decir, continuidad en la interpretación de una problemática social que debe ser resuelta y en la elección de los instrumentos destinados a resolverlos, el rol del Estado probablemente sería bastante estable. O sea, aun cuando se produjeran innovaciones o ciertos cambios de rumbo en la selección de los cursos de acción, sería de esperar que no variara significativamente la orientación ni se registraran cambios abruptos en el papel desempeñado por sus instituciones. Es también probable que los problemas tendieran a resolverse con menor grado de conflictividad. Lo contrario ocurriría de no consensuarse políticas de Estado: se perderían recursos y posiblemente, los problemas se agravarían.

Sin embargo, los cambios en el papel estatal no dependen siempre de acciones deliberadas y sistemáticas orientadas a su transformación. Podría hipotetizarse que las transformaciones en el papel del Estado pueden deberse a factores heterogéneos y relativamente independientes entre sí, cuyas manifestaciones podrían observarse a través de muy diferentes indicadores. Y que, por lo tanto, el denominado, simplificadamente, “rol del Estado” podría conceptualizarse desde perspectivas sumamente variadas.

Sostendré que el análisis del rol del Estado puede abordarse desde tres niveles y perspectivas diferentes, si bien estos niveles se encuentran estrechamente relacionados entre sí. En un nivel, micro, podría interpretarse el rol del Estado observando las diversas maneras en que su intervención y su “presencia” pueden advertirse en múltiples manifestaciones de la vida cotidiana de una sociedad, particularmente, en la experiencia individual de sus habitantes. En un segundo nivel, que podríamos denominar meso, el análisis se traslada a los contenidos y orientaciones de las políticas públicas o tomas de posición, adoptadas por quienes ejercen la representación del Estado. Finalmente, en un nivel macro, podemos observar el rol del Estado en términos de los pactos fundamentales sobre los que se asienta el funcionamiento del capitalismo como modo de organización social, es decir, el conjunto de reglas de juego que gobiernan las interacciones entre los actores e instituciones que integran la sociedad. En este artículo, sólo trataré el nivel micro, en el que podrá advertirse lo que denomino “la capilaridad social del rol del Estado”.

El nivel micro: un día en la vida de Juan

Para iniciar el desarrollo del tema, elegí una forma poco convencional, casi como un ejercicio preparatorio para el desarrollo de una reflexión teórica que está lejos de haber sido completada. Así, comenzaré relatando una historia en apariencia trivial, aunque ilustrativa del punto de vista que quiero desarrollar: describiré un día típico en la vida de un personaje de ficción, que llamaré Juan, al estilo de los antropólogos sociales, que emplean historias de vida como instrumento de trabajo:

Una mañana, muy temprano, Juan se despierta en la humilde pieza que alquila desde hace años. Todavía está oscuro. Enciende la luz, se afeita e higieniza rápidamente, mientras escucha en la radio un valsecito criollo. Se viste con la misma ropa de ayer, apaga la estufa encendida antes de acostarse, toma unos mates con su mujer, ayuda a su hija a ponerse el delantal blanco, sale al frío de la mañana y camina las 12 cuadras de cada día hasta la estación ferroviaria. Tal vez –se ilusiona Juan–, el año que viene pavimenten la calle que conduce a la estación.

El tren, como de costumbre, llegará atrasado, y en la terminal de Constitución deberá correr y treparse al colectivo que lo llevará hasta la fábrica. Todavía no sabe si el sindicato decidió o no levantar el paro. En el apuro por no perder el tren olvidó la vianda. Hoy –piensa Juan– deberá almorzar en la fonda de la esquina. Alcanza a escuchar el “pip” de la hora oficial en el momento de ingresar a la fábrica. Llegó a horario.

Como puede verse, una historia cotidiana por demás simple. Pero agreguemos a esta historia algunos datos aún no revelados. Estamos en 1952. Juan se despertó en la pieza que ocupa con su familia desde 1948, por la que paga un alquiler que el gobierno del Gral. Perón mantiene congelado a pesar de la inflación. La radio emite ritmos folklóricos, porque el gobierno obliga a las emisoras a transmitir, al menos, un 50% de música nacional. Consiguió iluminar su pieza colgándose a la red, pero como la empresa de electricidad es pública y el gobierno tolera el “enganche” a la red de distribución, no le preocupa el posible corte del servicio. La ropa que usa le costó muy barata, gracias a que el gobierno dispuso que todas las tiendas ofrezcan mercadería etiquetada como “flor de ceibo”, a precios muy económicos. El día anterior, su hija había hecho la “cola del querosén” provisto por la empresa estatal YPF y pudieron encender la estufa. También, por suerte, ese año se había inaugurado una nueva escuela a ocho cuadras de su casa y su hija ya no debía faltar tanto a clase, como lo hacía cuando debía viajar a la anterior. La municipalidad había anunciado la pavimentación de la calle que conducía a la estación, pero Vialidad Nacional todavía no había enviado la cuadrilla para realizar los trabajos. Desde la nacionalización de los ferrocarriles, los trenes llegaban atrasados y cada vez se viajaba peor, pero al menos, el boleto era muy barato. También el del colectivo, que el gobierno subsidiaba. El Ministerio de Trabajo y Previsión había dispuesto la conciliación obligatoria en la fábrica y por eso, la jornada sería normal. Podría cobrar seguramente el aumento dispuesto por el gobierno y así compensar la inflación producida en los precios de los productos de primera necesidad. Y a pesar de que había olvidado la vianda para el almuerzo, la fonda de la esquina tenía un menú económico que debía ofrecer a sus parroquianos, obligatoriamente. Cuando a las 12 sonara nuevamente la hora oficial, la sirena de la fábrica anunciaría el descanso del mediodía.

Mil historias similares podrían mostrar cómo, en breves momentos de la vida cotidiana, el Estado está presente de múltiples maneras en las relaciones y circunstancias de la gente. En cada momento histórico, el Estado puede intervenir en todas, en muchas o sólo en algunas de estas vivencias sociales. La historia relatada podría haber sido muy diferente si la trasladáramos, en el tiempo, a la década de los ’90. O a la última. Y en cada uno de estos momentos, el Estado habría desempeñando un sinnúmero de roles bastante diferentes.

Por lo tanto, el llamado “rol del Estado” es una usual simplificación de las incontables formas en que sus instituciones eligen producir determinados bienes, ofrecer ciertos servicios, promover algunas actividades o regular de modos diversos las interacciones sociales. De hecho, los roles son múltiples y heterogéneos, además de mutar constantemente, agregándose algunos a la lista, abandonándose otros, profundizando o debilitando su alcance o sus impactos. Además, la capacidad de sus instituciones para desempeñarlos suele ser bastante dispar.

Lo que me interesa destacar en este análisis es la “capilaridad social” del rol del Estado, o sea, las manifestaciones de su presencia celular en la organización de la vida de una sociedad. Visto así, el Estado no es una entidad que está arriba o afuera de las interacciones sociales. Está presente (o también ausente) de múltiples maneras en prácticamente todas las esferas de la vida cotidiana, sea a través de las conductas que prohíbe o sanciona, de los riesgos que previene, de las oportunidades que crea o niega a las personas de a pie.

Para usar otra metáfora orgánica, el Estado proporciona a la sociedad su tejido conectivo. Un tejido que sostiene a la organización social, y que por el propio código genético impreso en sus células, le impone cierta dinámica, ciertas reglas para su organización y funcionamiento, Es en este sentido que el Estado puede concebirse como la máxima instancia de articulación de relaciones sociales.

A partir de los datos aportados, sería posible inferir cuál era el “rol del Estado” en los tiempos de Juan. Así, por ejemplo, el Estado debía:
• Ser empresario, produciendo en forma monopólica bienes y servicios de carácter estratégico (como combustibles o servicios ferroviarios).
• Asumir un papel activo en la inversión pública, financiando obras y realizando en forma directa trabajos de infraestructura física (como la pavimentación de calles o la construcción de escuelas).
• Subsidiar parcialmente ciertos servicios públicos, mediante transferencias a empresas estatales o privadas, que permitieran mantener reducidas las tarifas que debían pagar los usuarios (como el transporte público).
• Combatir la especulación, controlando precios y regulando algunos sub-mercados a fin de amparar a sectores de menores recursos (como los de alquileres, indumentaria o alimentación).
• Intervenir en los conflictos entre empresarios y trabajadores, regulando los convenios salariales y los niveles de remuneraciones.
• Defender la “cultura nacional”, obligando a las emisoras de radio a difundir determinados contenidos para evitar la enajenación atribuida a otros de carácter extranjerizante.
• Regular el funcionamiento de los servicios públicos, tales como la capacidad máxima de los transportes colectivos, el ordenamiento del tránsito, la precisión de la hora oficial o los descansos laborales.
• Disimular, por razones sociales, ciertas transgresiones a las normas por parte de usuarios irregulares de servicios, tales como pobladores pobres enganchados a la red de alumbrado público.

En definitiva, la vida de Juan, como la de sus semejantes, sus oportunidades de progreso económico y de realización individual, la educación de sus hijos, las condiciones y estabilidad de su trabajo, sus posibilidades de satisfacer ciertas necesidades materiales básicas, suelen verse influidas y alteradas por las variadas respuestas (tomas de posición y cursos de acción) que, en esos diferentes planos y en función de las relaciones de poder existentes, el Estado decida instrumentar en cada momento histórico.

* Investigador principal del CONICET, con título de PhD en Ciencia Política en la universidad de California. Doctor en Ciencias Económicas de la UBA. Miembro del Plan Fénix.