Si bien el sentido común nos puede llevar a pensar que los regímenes autoritarios son más desiguales que los regímenes democráticos, esto no siempre es así. Las políticas económicas y sociales que se apliquen tienen un rol central en el resultado. A continuación, un ejercicio que muestra la complejidad de esta relación.

| Por Ernesto Gantman* |

Una de las funciones centrales del Estado es paliar las desigualdades existentes entre los ciudadanos o, en un contexto utópico, eliminarlas completamente. Gran parte del esfuerzo de la actividad de la burocracia estatal está, supuestamente, dirigido a tal efecto. El incremento del conocimiento en las llamadas policy sciences nos llevaría a pensar que se han realizado avances en el sentido de consolidar sociedades más equitativas, entendiendo por tales aquellas en las cuales esfuerzos personales relativamente similares son recompensados de manera similar, evitando así que el esfuerzo (trabajo) de unos tenga contraprestaciones miserables, mientras que el esfuerzo de otros sea retribuido con ingresos superlativos. Es interesante señalar que, incluso en sociedades económicamente avanzadas, el patrón que gobierna las relaciones esfuerzo/capacidades personales/retribución no parece estrictamente estar regido por criterios de equidad, en la medida en que en muchos países desarrollados se constituyen en lo que algunos autores definen como “winner-take-all societies”.

Por otra parte, el concepto de equidad distributiva se complementa con la noción de protección a quienes por situaciones fuera de su control (invalidez, edad avanzada) no puedan contribuir activamente a la creación de riqueza económica –protección que tradicionalmente se entiende como una tarea esencial del Estado, aunque en la práctica puede llevarse adelante con una importante dosis de protagonismo por parte de la sociedad civil–. La consideración de la evolución de la equidad distributiva excede el marco del presente trabajo, cuyo objetivo es ciertamente modesto, apuntando estrictamente a reflexionar sobre la evidencia empírica acerca de la vinculación entre características de los regímenes políticos de los países y su nivel de igualdad distributiva. Cabe aclarar que utilizaremos como sinónimos los términos equidad e igualdad distributiva, como suele verse en la literatura en la que las expresiones “income equality” e “income fairness” se usan muchas veces en forma intercambiable.

Como surge de lo expresado precedentemente, nuestra atención al analizar el tema de la equidad se focalizará en los aspectos atinentes a la distribución de los ingresos, aunque cabe señalar que la abundante literatura sobre la problemática de la función social del Estado, que atiende cuestiones sobre problemas íntimamente relacionados como la reducción de la pobreza, la justicia social, etc., ha desarrollado diversos indicadores que procuran captar el grado de desigualdad económica entre los ciudadanos como la desigualdad en el patrimonio, el consumo, etc. Sin embargo, creemos que el tema fundamental de la equidad tiene que ver con la relación esfuerzo/recompensa, que a nivel agregado se mide más acertadamente a través de los indicadores sobre desigualdad del ingreso.

Siendo la equidad distributiva un valor social muy apreciado, es importante analizar qué factores contribuyen a la consolidación de sociedades más justas en materia de distribución de las recompensas económicas. En este sentido, resulta de especial interés comparar los patrones de distribución del ingreso de los ciudadanos con el tipo de régimen político. Caracterizaremos a este último en términos del continuo entre autoritarismo y democracia, advirtiendo por cierto que dicho continuo es inevitablemente una simplificación teórica que parte de abstracciones. Ya a mediados del siglo pasado, la ciencia política advertía las dificultades de este ejercicio, indicando algunos autores que los casos nacionales se encontraban típicamente a bastante distancia de los extremos. Evidentemente, el establecimiento de un criterio para medir el grado de autoritarismo de un gobierno (o, para el caso, el nivel de democracia) no está exento de controversias, que vamos a obviar a los efectos del presente trabajo. Un criterio de operacionalización de las características de un régimen político bastante difundido en ciencia política es tomar “democracia” y “autoritarismo” como escalas separadas, abandonando directamente la idea de los opuestos polares. Así se aplica, por ejemplo, en uno de los trabajos de elaboración de indicadores más usado con fines comparativos por los cientistas políticos, el proyecto Polity IV.

Dejando entonces de lado dificultades de operacionalización, podemos plantear nuestras expectativas iniciales respecto de la relación entre equidad distributiva y autoritarismo. Lo primero que viene a la mente como hipótesis casi natural es la existencia de una relación inversamente proporcional entre autoritarismo y equidad: a mayor autoritarismo, menor equidad distributiva. En principio, esto se deriva de una característica básica del autoritarismo, que incluso resulta independiente de las distintas formulaciones que en teoría política se han elaborado sobre el tema. El autoritarismo es, esencialmente, una concentración de poder político, concentración que carece de las restricciones propias de un gobierno democrático. En la medida en que la concentración de poder político se traduce en concentración de poder económico a favor de la elite dominante, el nivel de desigualdad en la distribución de riqueza se incrementa. En efecto, cuando existen varias elites que compiten por el poder y se reemplazan en el ejercicio del mismo, como ocurre típicamente en un régimen democrático, el grado de concentración del poder político es menor y, presumiblemente, también lo sería el grado de concentración del poder económico. Además, los distintos grupos que compiten por el poder se ven obligados a hacer concesiones a un número mayor de clientelas, lo cual también contribuye a difundir recursos económicos. Todo esto debería reflejarse en una distribución menos “concentrada” de la riqueza y, por lo tanto, en mayor equidad distributiva (uno de los indicadores más utilizados para evaluar la distribución del ingreso, el Índice de Gini, es esencialmente una medida de concentración).

Sin embargo, puede argumentarse que la perspectiva anterior es demasiado maquiavelista. No creemos que existan autoritarismos buenos, pero la ciencia política comparada sugiere que revoluciones sociales que buscan liberar al pueblo de condiciones oprobiosas y opresivas degeneran a veces en órdenes autoritarios. En concreto, el reemplazo de un autoritarismo por otro no es una circunstancia inusual en el desarrollo de las sociedades. Asumiendo por un momento que la autocracia reemplazante tiene gobernantes más honestos y sensibles a las necesidades del pueblo que la autocracia reemplazada, se podría plantear, al menos en teoría, la existencia de distintos grados de equidad distributiva con similares niveles de autocracia. Obviamente, una autocracia podría gozar de mayor legitimidad que otra. Y es necesario puntualizar que las autocracias también buscan la legitimación popular, de modo que pueden lograr, al menos en algún momento de su período de gobierno, mejoras en la distribución del ingreso. La autocracia que llevó adelante el programa mejor organizado y más sistemático de eliminación racial, el nazismo, también implementó una forma particular, y perversa, de Estado de bienestar dirigido a su clientela específica, como se documenta en el reciente trabajo de Aly Götz, Hitler’s Beneficiaries: Plunder, Racial War, and the Nazi Welfare State. En otro contexto y con modalidades diferentes, el fascismo italiano también implementó políticas que procuraban mejorar la distribución del ingreso. Por lo tanto, si bien cabría esperar la existencia de un vínculo negativo entre autoritarismo y equidad distributiva, es necesario también precisar que, dada la complejidad de las variables intervinientes en el proceso de distribución nacional del ingreso, la idea de reducir el fenómeno a una simple relación bivariable es un tanto ingenua.

Sin pretensiones de rigor académico, no obstante, lo que sigue es un mero ejercicio empírico para explorar la relación antedicha. Se impone, naturalmente, la necesidad de un análisis multivariado para abordar un problema de esta naturaleza, cuya relevancia sin embargo no podemos menos que destacar. Admitidas las limitaciones del caso, una elemental aproximación descriptiva es un paso necesario como abordaje inicial del tema. Para ello, utilizaremos una muestra compuesta por países de ingresos medios o bajos o del ex bloque soviético sobre los cuales hemos obtenidos datos respecto a (1) aspectos políticos del régimen (nivel de democracia, nivel de autoritarismo y un valor conjunto que surge de la diferencia entre ambos, esto último simplemente a los efectos de representar en una sola dimensión analítica el continuo democracia-autoritarismo) y (2) la distribución del ingreso (índice de Gini).

Hemos optado por excluir los países más desarrollados porque tienen regímenes democráticos ya consolidados y, en general, un Estado de bienestar avanzado que ha logrado asegurar un buen nivel de equidad distributiva. Los países considerados en el análisis son los siguientes: Albania, Argentina, Armenia, Azerbaiján, Bangladesh, Bielorrusia, Bolivia, Brasil, Bulgaria, Burkina Faso, Burundi, Bután, Camboya, Camerún, República Centroafricana, Chile, China, Colombia, Congo (Rep.), Congo (Rep. Dem.), Costa Rica, Croacia, República Dominicana, Ecuador, Egipto, El Salvador, Eslovaquia, Etiopía, Fiji, Filipinas, Gabón, Georgia, Ghana, Guatemala, Guinea, Honduras, Hungría, India, Indonesia, Irán, Jordania, Kazajistán, Kenya, Kirguistán, Laos, Latvia, Liberia, Lituania, Macedonia, Madagascar, Malawi, Malasia, Malí, Marruecos, Mauritania, México, Moldavia, Mongolia, Montenegro, Mozambique, Nicaragua, Níger, Pakistán, Panamá. Paraguay, Perú, Polonia, Qatar, Rumania, Rusia, Ruanda, Senegal, Serbia, Sudáfrica, Sri Lanka, Sudán, Tayikistán, Tanzania, Tailandia, Togo, Túnez, Turquía, Uganda, Ucrania, Uruguay, Venezuela, Vietnam, Yemen, Zambia.

Los valores corresponden al año 2009 para todas las variables, aunque en el caso del índice de Gini para algunos países se tomaron los datos más recientes si dicho año no estaba disponible. Esto último no altera la validez de los resultados, ya que la serie anual de dicho indicador exhibe poca variabilidad en lapsos estrechos de tiempo. Para el índice de Gini, la fuente fue la base de World Development Indicators del Banco Mundial, disponible en http://data.worldbank.org/data-catalog/worlddevelopment-indicators, mientras que las variables sobre el régimen político se obtuvieron de la base de datos del Proyecto Polity IV, disponible en http://www.systemicpeace.org/inscr/p4v2010.xls.

En el proyecto Polity IV, la dimensión del nivel de democracia analiza tres aspectos distintivos de los sistemas políticos de los países: (a) el nivel de competitividad de la participación política, (b) la apertura y competitividad en el reclutamiento y selección de cargos ejecutivos, y (c) las restricciones sobre la discrecionalidad del poder ejecutivo. Estos componentes se combinan en un único indicador con 11 valores de 0 a 10, correspondiendo los mayores valores a un sistema político más democrático. El nivel de autoritarismo se analiza a partir de otras dimensiones. La esencia de la autocracia es la restricción del disenso y la existencia de límites a la competencia política. Al igual que en el caso del nivel de democracia, el concepto de competitividad política adquiere relevancia central, pero es analizado a partir de otros indicadores que codifican de manera diferente las características tanto del acceso a nombramientos en el poder ejecutivo como al tipo de regulación de la actividad política. El resultado es un indicador de 11 valores similar al anterior. Si bien se trata de analizar características distintas en ambas escalas, suele utilizarse un indicador combinado para caracterizar al sistema político que surge de restar al indicador de democracia el valor correspondiente al de autoritarismo. Este indicador compuesto denominado polity2 varía, en consecuencia, entre un rango de -10 (autoritarismo pleno) a 10 (democracia plena). El índice de Gini que mide la desigualdad en la distribución del ingreso oscila entre valores de 1 (total desigualdad) y 0 (total igualdad).

Utilizar cualquiera de estos tres indicadores no altera sustancialmente los resultados del análisis descriptivo que presentamos a continuación. De hecho, tomando el índice de Pearson, la correlación simple entre los indicadores del régimen político y el índice de Gini es muy débil. En el caso de indicador de nivel de democracia es de 0,14, mientras que la correlación es ligeramente superior al tomar el nivel de autoritarismo con 0,22 y apenas del 0,18 en el caso del indicador combinado polity2. Esto demuestra que es necesario un análisis multivariado para entender cabalmente cómo el tipo de régimen político afecta la equidad distributiva. Lo que puede apreciarse claramente a partir del gráfico de dispersión que se presenta más abajo es que el nivel de desigualdad distributiva no parece asociarse claramente con las características propias del régimen político de los países.

Gráfico 1. Equidad y autoritarismo

Fuente: elaboración propia.

Para facilitar la interpretación del gráfico, utilizamos el indicador polity2, que permite distinguir en valores negativos a los países con regímenes predominantemente autoritarios y en valores positivos a los países más democráticos. Vemos así que países con gobiernos autoritarios como Bielorrusia muestran índices de Gini bastante favorables, 0,27. Con igual nivel de autoritarismo, China tiene un índice de Gini de 0,42. En el extremo opuesto, la República Sudafricana tiene una democracia con un valor de 9 en la escala del polity2 y un índice de Gini de 0,63.

Obviamente, una limitación a este análisis tiene que ver con el grado de desarrollo de los países, el cual a su vez puede relacionarse con las capacidades técnicas y operativas de los institutos nacionales de estadística que recopilan información sobre el ingreso de los ciudadanos. Concretamente, es muy posible que algunos países midan mejor su estructura de distribución del ingreso y, consecuentemente, produzcan coeficiente de Gini que reflejen más adecuadamente su realidad social en esta materia.

El autoritarismo político en su expresión más acabada es un régimen opresivo. Es concebible pensar que ello se evidencia, entre otros aspectos, en un nivel muy deficiente de equidad distributiva. En su forma más extrema, la lucha contra el autoritarismo es una lucha contra la opresión y a favor de la igualdad. Las motivaciones detrás de las revoluciones sociales tienen tanto que ver con reivindicaciones en materia de derechos humanos y derechos civiles como con aquellas de carácter económico, pero indudablemente estas últimas siempre están presentes. Cabe preguntarse hasta qué punto las tensiones propias de la conjunción entre autoritarismo y ausencia de equidad distributiva se traduce en malestar social activo y, en casos extremos, en una revolución política. Aunque países que atravesaron recientemente situaciones de cambio político radical, como es el caso de Egipto, no parecían estar ubicados en las posiciones más desfavorables de nuestro gráfico. Dicho país tenía un gobierno predominantemente autoritario (con -3 en la escala del polity2), pero una situación más bien favorable en términos de equidad social con un índice de Gini de 0,31, un valor bastante inferior a la media de nuestra muestra (0,41) y bastante cercano al valor mínimo de la misma (0,26). En definitiva, esto pone de manifiesto la complejidad de la relación existente entre el tipo de régimen político y la distribución del ingreso. Las particularidades de esta última están determinadas por una multiplicidad de factores complejos entre los cuales la índole de las políticas económicas y sociales tiene un rol especialmente importante. La opción de políticas públicas en tales aspectos es amplia para cualquier gobierno, por ello la performance en materia social de los mismos puede variar no sólo de acuerdo al régimen político que los caracteriza sino de los caminos de acción que eligen.

* Magíster Scientiarum en Administración Pública (UBA) y Doctor de la Universidad de Buenos Aires.