La institucionalización por parte del gobierno y las organizaciones de empleadores y de trabajadores. La importancia de la agenda de trabajo decente para enfrentar la crisis económica y financiera mundial.

| Por Fabio Bertranou* |

Trabajo decente: desde su introducción a su institucionalización

El trabajo decente es un concepto propuesto por la Organización Internacional del Trabajo (OIT) para establecer las características que debe reunir una relación laboral acorde con los estándares laborales internacionales, de manera que el trabajo se realice en condiciones de libertad, igualdad, seguridad y dignidad humana. El concepto de “trabajo decente” fue propuesto por Juan Somavía a la Organización en su primer informe como Director General de la misma, en 1999, y buscaba en ese momento dar respuesta al deterioro de los derechos de los trabajadores que se registró mundialmente durante la década de los noventa, como consecuencia del proceso de globalización, y a la necesidad de atender la dimensión social de este proceso.

De esta forma, el concepto de trabajo decente fue adoptado por los mandantes de la OIT –gobiernos y organizaciones de empleadores y de trabajadores– como una manera de identificar las prioridades de la Organización. Se basa en el reconocimiento de que el trabajo es fuente de dignidad personal, estabilidad familiar, paz social, democracias que actúan en beneficio de todos, y crecimiento económico, que aumenta las oportunidades de trabajo productivo y el desarrollo sostenible de las empresas. En un lapso relativamente breve, este concepto ha logrado consenso mundial entre gobiernos, empleadores, trabajadores, la sociedad civil y la comunidad internacional sobre el hecho de que el empleo productivo y el trabajo decente son elementos fundamentales para alcanzar una globalización justa, reducir la pobreza y alcanzar un desarrollo equitativo, inclusivo y sostenible. El trabajo decente es esencial para el bienestar de las personas, en otras palabras, además de generar un ingreso, el trabajo facilita el progreso social y económico, y fortalece a las personas, a sus familias y comunidades.

La OIT, también en su papel como agencia de desarrollo, ofrece apoyo a través de programas nacionales de trabajo decente elaborados en colaboración con sus mandantes. La puesta en práctica del Programa de Trabajo Decente se logra a través de la aplicación de los cuatro objetivos estratégicos de la OIT: (i) crear trabajo –una economía que genere oportunidades de inversión, iniciativa empresarial, desarrollo de calificaciones, puestos de trabajo y modos de vida sostenibles–; (ii) garantizar los derechos de los trabajadores –para lograr el reconocimiento y el respeto de los derechos de los trabajadores; de todos los trabajadores, y en particular de los trabajadores desfavorecidos o pobres que necesitan representación, participación y leyes adecuadas–; (iii) extender la protección social –para promover tanto la inclusión social como la productividad al garantizar que mujeres y hombres disfruten de condiciones de trabajo seguras, que les proporcionen tiempo libre y descanso adecuados, que tengan en cuenta los valores familiares y sociales, que contemplen una retribución adecuada en caso de pérdida o reducción de los ingresos, y que permitan el acceso a una asistencia de salud apropiada–; y (iv) promover el diálogo social –la participación de organizaciones de trabajadores y de empleadores, sólidas e independientes, es fundamental para elevar la productividad, evitar los conflictos en el trabajo, así como para crear sociedades cohesionadas–.

Luego de casi una década de labor en el desarrollo y aplicación de la agenda de trabajo decente, la OIT adoptó por unanimidad la Declaración sobre la justicia social para una globalización equitativa, el 10 de junio de 2008. Esta es la tercera declaración de principios y políticas de gran alcance adoptada por la Conferencia Internacional del Trabajo desde la Constitución de la OIT en 1919. Es heredera de la Declaración de Filadelfia, de 1944, y de la Declaración de la OIT relativa a los principios y derechos fundamentales en el trabajo y su seguimiento, de 1998. La Declaración de 2008 expresa la visión contemporánea del mandato de la OIT en la era de la globalización y constituye la institucionalización de la agenda de trabajo decente al situarla en el centro de las políticas de la Organización para alcanzar sus objetivos constitucionales. Resulta interesante destacar que esta tercera Declaración de la OIT surge en el momento que se iniciaba la crisis económica y financiera mundial más importante desde la ocurrida en los años treinta, y es el resultado de los debates a partir de las observaciones que había realizado la Comisión Mundial sobre la Dimensión Social de la Globalización advirtiendo los riesgos que entrañaba la mundialización para la justicia social. De esta manera, para evitar los efectos adversos del proceso de globalización, la Declaración propicia políticas basadas en los objetivos estratégicos, a saber, el empleo, la protección social, el diálogo social y los derechos en el trabajo; y simultáneamente hace hincapié en la importancia de un enfoque holístico e integrado al reconocer que esos objetivos son “inseparables, están interrelacionados y se refuerzan mutuamente”, garantizando la función de las normas internacionales del trabajo como medio útil para alcanzar todos esos objetivos.

La adopción de la agenda de trabajo decente en la Argentina

En el año que irrumpía el concepto de trabajo decente, la Argentina estaba en los prolegómenos de su mayor crisis económica en la historia institucional. Durante la década de los noventa se habían producido importantes transformaciones de la política económica que afectaron negativamente al mercado laboral y a su andamiaje institucional. De esta forma, no es sino hasta la irrupción de la crisis en 2001-2002 cuando surge más visiblemente en el país el trabajo decente como herramienta para afrontar sus severas consecuencias. La OIT participó en el Diálogo Argentino durante 2002 y promovió a partir del proyecto de cooperación técnica “Enfrentando los Retos al Trabajo Decente en la Crisis Argentina” (2003-2006) la adopción de la agenda de trabajo decente por parte de sus mandantes nacionales (gobierno, organizaciones de trabajadores y empleadores).

El enfoque sobre el trabajo decente comienza a plasmarse en el programa para la Argentina cuando, en 2003, a solicitud de la Oficina, (Secretariado Técnico de la OIT) el gobierno argentino, en acuerdo con el sistema de las Naciones Unidas, incluyó dentro de los Objetivos de Desarrollo del Milenio para Argentina, el “Objetivo 3: Promover el Trabajo Decente”. Asimismo, la Ley Nacional Nº 25.877, llamada de “Ordenamiento del régimen laboral”, sancionada en 2004, establece en su artículo 7 que “el Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social promoverá la inclusión del concepto de trabajo decente en las políticas públicas nacionales, provinciales y municipales”. El concepto de trabajo decente, y la necesidad de promoverlo, ha sido incluido en normas legales, presupuestales, declaraciones y desarrollado también en discursos del Presidente de la Nación, ministros de Trabajo y ministros de Relaciones Exteriores, así como en los pronunciamientos de los actores sociales en diferentes foros y ha sido recogido y analizado en múltiples artículos periodísticos.

En junio de 2004, a partir del compromiso del gobierno argentino y de los otros actores sociales con los principios del trabajo decente, se acuerda la ejecución del Programa Nacional de Trabajo Decente 2005-2007. El mismo se articuló en dos ejes. El primero se refiere a la integración de políticas económicas y sociales de modo que otorguen primacía a los objetivos en materia de creación de empleo decente, mientras que el segundo eje se refiere a las políticas del Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social (MTEySS) en cinco áreas prioritarias: (i) políticas activas de empleo y formación; (ii) políticas de regularización del trabajo no registrado y de mejora de las condiciones de trabajo; (iii) Programa Nacional de Erradicación del Trabajo Infantil; (iv) políticas para la mejora de los ingresos del trabajo, y (v) políticas para la ampliación del sistema de protección social y del seguro de desempleo.

Luego de una satisfactoria evaluación del primer programa nacional de trabajo decente 2005-2007, se consensuó la elaboración de un nuevo programa para el período 2008-2011. Al igual que el anterior, este programa fue el resultado de un proceso aún más profundo de construcción colectiva en el que participaron representantes del MTEySS, la Unión Industrial Argentina (UIA), la Confederación General del Trabajo de la República Argentina (CGT) y la propia Oficina de la OIT en la Argentina. Este nuevo programa tiene como virtud darle continuidad al programa anterior y profundizar acciones iniciadas a partir de la normalización de la situación económica y social desde 2003. En el mismo, las prioridades acordadas contemplaron: (i) articular la política laboral nacional con las políticas que impactan sobre la cantidad y calidad del empleo; (ii) mejorar las condiciones de empleo y empleabilidad, con énfasis en el empleo decente para la juventud y el desarrollo económico local; (iii) contribuir a la prevención y erradicación del trabajo infantil; (iv) ampliar la cobertura de la protección social; (v) fortalecer el diálogo social efectivo para que los mandantes promuevan las dimensiones del trabajo decente en las políticas sociolaborales, y (vi) contribuir a la reducción de la economía informal y el empleo no registrado.

El trabajo decente como respuesta a la crisis económica y financiera mundial

Recién iniciado el nuevo programa nacional de trabajo decente de la Argentina en 2008, irrumpe la crisis económica y financiera mundial a mediados de ese mismo año. Los programas de trabajo decente habían acompañado el proceso de reconstrucción y consolidación de las instituciones laborales como también colaborado en dotar a los mandantes de herramientas y de un marco de discusión de políticas de respuesta a la crisis de 2001-2002. Por lo tanto, no fue una sorpresa que la Argentina fuera uno de los países mejor dotados para enfrentar y administrar los efectos de la crisis.

A nivel global, la OIT respondió rápidamente a la crisis mundial con la propuesta de generar un Pacto Mundial para el Empleo (PME). Así, en la Conferencia Internacional del Trabajo de 2009, con la participación de varios líderes mundiales como los presidentes de Francia (Sarkozy), Brasil (Lula) y Argentina (Cristina Fernández de Kirchner), estableció al PME como un llamado a todos los Estados miembros para que tomen medidas a nivel nacional para superar la crisis. El PME aboga por mayor coherencia de las políticas internacionales y una mejor coordinación de ellas. Asimismo, el PME también reconoce y promueve acciones a nivel internacional para dar forma a una globalización justa y sostenible conforme a la Declaración de la OIT sobre la justicia social para una globalización equitativa, y compromete a la OIT misma a asignar los recursos humanos y financieros necesarios a fin de prestar asistencia a los mandantes.

Guy Ryder, director ejecutivo del Sector de Normas Internacionales del Trabajo, en la reunión tripartita de lanzamiento del PME en la Argentina hizo dos importantes reflexiones. La primera se refiere a que el país ha sido uno de los más activos y presentes en el seguimiento del PME. Esto no sólo se refiere al activismo del Ministerio de Trabajo (a través de su ministro Carlos Tomada) sino también a los representantes de empleadores (Daniel Funes de Rioja) y de trabajadores (Gerardo Martínez). La segunda reflexión se refiere a una de las conclusiones que se puede sacar de la experiencia de los dos últimos años (2009-2010): es que los países con condiciones de diálogo social, con instituciones laborales fuertes y eficaces, han sabido hacer frente a la crisis con más éxito que otros que no tienen las mismas condiciones.

Respuestas a la crisis con trabajo decente en la Argentina: alcances y desafíos

Es importante recalcar que la revisión de las políticas y programas que se implementaron o ampliaron durante la crisis 2008-2009 debe hacerse teniendo en consideración las acciones tomadas a partir de la profunda crisis que afectó a la Argentina en 2001-2002. Desconocer las razones que originaron la crisis nacional a principios del milenio y los cambios que operaron en las políticas públicas y la estrategia de crecimiento de esta última década, limitaría la comprensión de las acciones tomadas en 2008-2009 en el sentido de que existía una importante experiencia acumulada en cómo afrontar las consecuencias adversas de una crisis económica con un enfoque que pone al empleo y las instituciones laborales en el centro de las respuestas.

Tal como lo señalara Guy Ryder, un dato alentador es que en esta última crisis en la Argentina continuaron operando las instituciones laborales registrándose una política activa de recuperación del salario mínimo y del salario promedio, en el marco de negociaciones colectivas. Por su parte, la institución de la negociación colectiva se mantuvo, y además de las pautas salariales se acordaron entre sindicatos y empresas cláusulas destinadas a amortiguar el impacto de la crisis en los sectores y las empresas más afectadas. Asimismo, se reforzaron las políticas y programas de sostenimiento de empleo y de protección de ingresos de las familias vulnerables (ver el Cuadro 1 para un detalle de las medidas). Esto permitió minimizar el impacto de la crisis en la destrucción de puestos formales de trabajo como también priorizar la asignación de recursos en las familias con hijos con escasa protección social.

Cuadro 1. Medidas tomadas para paliar los efectos
de la crisis internacional en Argentina entre 2008 y 2011

Fuente: Bertranou y Casanova (2011).

En cuanto a los desafíos para la consolidación del empleo y la protección social, puede señalarse que en 2010 la Argentina retomó la senda de crecimiento económico exhibida durante 2003-2008, interrumpida durante 2009 por la crisis financiera internacional. La veloz recuperación económica fue acompañada también por una rápida recuperación del empleo, lo que permitió minimizar ciertos costos económicos y sociales vinculados al desempleo, al desempleo de larga duración y a su vez motorizar la demanda doméstica. Debido a que el mercado de trabajo es la principal fuente de ingresos de los hogares, la falta de dinamismo en la actividad económica así como las crisis entrañan usualmente grandes costos no sólo económicos sino también sociales. Es por ello que la Argentina enfrenta el desafío de consolidar un esquema macroeconómico que permita mantener elevadas tasas de crecimiento, minimizando la volatilidad, tanto real como nominal. Este esquema, junto con el resto de las políticas económicas y del mercado de trabajo, debe ser articulado de modo de generar un mayor dinamismo en el mercado de trabajo y en la generación de ingresos.

Por otra parte, los últimos años han sido testigos de la recuperación y fortalecimiento de las instituciones laborales. Fue revitalizado el salario mínimo, y con la sanción de la Ley de Ordenamiento Laboral se reivindicó la negociación colectiva a nivel rama de actividad, la que desde entonces ha crecido exponencialmente. También se ha reconstruido la capacidad institucional del MTEySS para llevar a cabo inspecciones, y se han desarrollado planes y acciones que han permitido detectar el empleo no registrado y regularizar la situación de los trabajadores no registrados. Asimismo, desde la órbita del MTEySS se desarrollan políticas activas de empleo (red de servicios de empleo, programas de formación y capacitación, programas de empleo para desocupados) coherentes con la estrategia de centrar al trabajo como eje de vinculación entre el funcionamiento de la economía con el bienestar de los hogares. Finalmente es importante señalar la notable extensión de la cobertura de la protección social a la población vulnerable mejorando así la seguridad económica.

A pesar de los avances conseguidos persiste el desafío de aumentar la cobertura de las políticas activas de empleo, adaptar los programas de formación a las necesidades del sector productivo, y consolidar los avances en materia de política laboral. Asimismo, resulta necesaria la articulación de las políticas e instituciones del mundo del trabajo con otras políticas de protección social para aumentar tanto la eficiencia y la productividad como también asegurar los progresos en materia de equidad.

En resumen, las respuestas de políticas en la Argentina a las consecuencias de la crisis mundial han sido auspiciosas en cuanto a sus resultados. La economía ha respondido fuertemente acompañada por la continuidad y el fortalecimiento de los pilares fundamentales del trabajo decente: el respeto a los derechos laborales, la generación de empleo decente, el fortalecimiento y la ampliación de la protección social, y el ejercicio del diálogo social. La agenda sociolaboral presenta numerosos desafíos que van más allá del corto plazo, sin embargo la recuperación en un contexto de ejercicio de la democracia y del diálogo social genera perspectivas auspiciosas para que el gobierno, junto a los actores sociales, puedan articular los ventajas y restricciones que impone la globalización para el logro de un crecimiento inclusivo en donde la estabilidad macroeconómica, las políticas laborales y la protección social se conviertan en ámbitos decisivos para lograr mejoras sostenidas en el trabajo decente y la equidad. De esta forma es muy probable que el próximo programa de trabajo decente nacional en la Argentina 2012-2015 permita consolidar y profundizar estas anheladas mejoras.

* Economista. Universidad Nacional de Cuyo y Doctor en economía de la Universidad de Pittsburgh.