En un orden político mundial cambiante donde la hegemonía estadounidense está en cuestión y hay una nueva distribución del poder, donde el Sur tiene otro lugar, nuestro país tiene que responder a sus connacionales, a la comunidad de Estados y a la humanidad.

| Por Federico Merke* |

Que el orden político internacional está cambiando es algo poco cuestionado. Basta con leer declaraciones de líderes políticos o acercarse a la literatura especializada para observar las cambiantes tendencias globales y cómo distintas interpretaciones asoman para dar cuenta de los movimientos en marcha. En los ’90 el tema dominante fue la hegemonía norteamericana, el ascenso de un capitalismo más globalizado y la institucionalización de amplios sectores de la política internacional. También fueron años en donde se habló de un cambio en el poder, desde los Estados hacia los mercados y la sociedad civil. Luego del 11/9 el tema dominante fue el imperialismo estadounidense, la ideología neoconservadora, el terrorismo, las guerras en Afganistán e Irak y las cambiantes formas en que la religión volvió a ocupar un lugar prominente en el debate político internacional. Aunque ninguno de estos temas ha desparecido de la discusión política y académica, se observa en los últimos años un giro en la atención hacia una supuesta nueva distribución de poder. Expresiones como el “Sur global”, las “potencias emergentes”, la “cooperación Sur-Sur”, los grupos IBSA –India, Brasil y Sudáfrica–, BRIC –Brasil, Rusia, India y China– y el “ascenso pacífico” de China, entre otros, dan cuenta de esta movida política e intelectual. Esta tercera ola de debate internacional luego de la Guerra Fría podría ser sintetizada en tres puntos centrales:

1. Existe un triple proceso de difusión. Difusión del poder, desde Estados Unidos y Europa hacia nuevas o viejas potencias (re)emergentes, como el caso de Rusia, China, India, Brasil y Sudáfrica. Difusión de preferencias, en donde la democracia y la globalización han multiplicado la cantidad de demandas de actores públicos y privados buscando ser escuchadas en distintos foros formales e informales. Difusión de ideas y valores que cuestionan la legitimidad de determinados órdenes políticos nacionales e internacionales en un mercado de ideas e intereses cada vez más fragmentado en torno a las distintas combinaciones de “Gs” que se han venido conformando. Hay dos interrogantes centrales en este proceso de difusión. Primero, si Estados Unidos es una potencia declinante o si hay unipolarismo para rato. Segundo, de qué modo las potencias emergentes acomodarán sus intereses materiales y preferencias ideológicas no sólo en relación con Estados Unidos sino con los cambiantes patrones del orden internacional.

2. Las respuestas al 11/9 y a la crisis financiera internacional han venido convergiendo en torno del regreso del Estado, la soberanía y la seguridad como valores altamente apreciados por las sociedades. Que el nacionalismo está detrás de esto es bastante claro. Como ideología política ha sido actualizada, tanto desde la derecha como desde la izquierda y ha sido puesta en marcha en distintos países y bajo diferentes modos, como muestran los casos de China, Rusia, Estados Unidos, Japón o Venezuela, Brasil y la Argentina, para mencionar países de la región. También los interrogantes son dos. De qué modo se articularan estos valores westfalianos con mayores demandas de democracia y derechos humanos, cada vez más dispersas en distintos tipos de actores y cada vez más institucionalizadas en cartas democráticas, normas jurídicas y distintos regímenes regionales e internacionales. Y si el regreso de Westfalia, sumado al cuadro de potencias emergentes, terminará erosionando el orden liberal internacional a través de la constitución de regionalismos cerrados buscando mayores márgenes de autonomía.

3. Este orden global atestigua un regreso a problemas que durante los años ’90 parecían superados pero que hoy han vuelto a instalarse de manera altamente problemática cuando no conflictiva. En síntesis, se trata de todas las cuestiones vinculadas con lo territorial, incluyendo recursos naturales, energía y alimentos, que han sido colocadas como prioritarias en gobiernos y organismos internacionales. El interrogante central es si el orden internacional podrá incorporar con eficacia esta agenda a las lógicas de la gobernanza global y de la cooperación institucionalizada o si por el contrario serán temas que fragmenten el espacio público internacional en lógicas de autoayuda.

Lo que tenemos entonces es un orden internacional que parece presentar un regreso a una sociedad internacional caracterizada por dinámicas de balance global y regional, nacionalismo ascendente, retorno del Estado, de la soberanía y la seguridad y retorno de preocupaciones territoriales. Claro que todo esto tiene lugar bajo el sol de un orden internacional liberal en construcción desde la Segunda Guerra Mundial y por lo tanto es necesario evitar caer en la tentación de que este tercer debate anula los otros dos. Dicho de otro modo, un debate sobre la cambiante polaridad del sistema internacional que incorpore la complejidad en su análisis debería incluir en su diagnóstico el hecho de que la actual difusión de poder, preferencias y valores tiene lugar sobre el suelo de la hegemonía norteamericana y sobre el trasfondo de un programa de gobernanza global fuertemente liderado por las visiones institucionalistas liberales. En la práctica, lo que tenemos es la convivencia casi a diario de dos fuerzas estructurales que serán un dato crucial por los próximos años. Por el lado de los países más avanzados, existe una agenda que promueve cada vez más una suerte de homologación y convergencia doméstica de instituciones en torno a la democracia, el mercado, los derechos humanos y el cuidado ambiental. Por el lado de los países emergentes, existe una demanda también mayor por el cultivo de las diferentes identidades políticas, la democracia a nivel internacional y la reforma del orden internacional basada en la justicia y la equidad.

La Argentina en la sociedad internacional

La orientación internacional de la Argentina ha estado determinada por sus asuntos domésticos y por el cambiante orden internacional. No es intención en este artículo hacer un balance de esta historia ni explicar por qué la política exterior argentina se desplegó del modo en que lo hizo. Lo que me propongo es ofrecer un esquema de inserción internacional que responda a la sociedad internacional arriba analizada.

La sociedad internacional está sujeta a lógicas de poder y geopolítica, a lógicas de diálogo normativo entre Estados y a lógicas transnacionales, cosmopolitas y humanitarias. Esto implica que la política exterior de la Argentina no puede pretender fijar una política exterior urbi et orbi sino que debe poder articular distintas responsabilidades en distintos planos. Esto no implica de ningún modo relativismo moral ni doble estándar. Que vivimos en la sociedad internacional más legalizada de la historia de la humanidad es algo que no está en discusión, como tampoco el hecho de que la Argentina debería actuar en lo posible siempre en el marco de las normas internacionales. Lo que propongo es que la Argentina debería poder articular con pragmatismo distintas responsabilidades en la esfera nacional, internacional y humanitaria. Puesto de otro modo, la Argentina debería responder a sus connacionales, a la comunidad de Estados y a la humanidad en su conjunto.

La primera responsabilidad para nuestra política exterior debería ser la responsabilidad nacional. Esta debería basarse en la lógica del desarrollo y supone, ni más ni menos, que la política exterior debería tener como meta central generar las condiciones necesarias para el desarrollo basado en la inclusión y la sustentabilidad. Más allá de atraer inversiones y buscar nuevos horizontes comerciales, la Argentina debería articular de un modo más consistente políticas de desarrollo domésticas con alianzas internacionales que sirvan para vincular al país con socios en situación similar y faciliten la transferencia de tecnología o la cooperación para el desarrollo. Esta lógica demanda redoblar esfuerzos para construir una cultura desarrollista de política exterior basada en la articulación de dos planos internos. En el plano horizontal, no será posible implementar esta estrategia sin una mayor coordinación entre las áreas de relaciones exteriores, economía, defensa, educación, producción y ciencia y tecnología. En el plano vertical será fundamental integrar aún más los intereses de las provincias con el diseño internacional de la Nación. Llevar adelante esta responsabilidad implica revisar nuestra cultura diplomática, muy concentrada en las cuestiones vinculadas con la guerra y la paz y con las cuestiones jurídicas, pero muy poco concentrada en la cuestión del desarrollo. Históricamente, la inserción internacional de la Argentina ha estado centrada en el triángulo formado por Estados Unidos, Europa y Sudamérica. Este triángulo es en gran medida parte de nuestra historia y también de nuestro destino pero esto no implica dejar de mirar hacia otras regiones, como Asia y África, y otros países, como Sudáfrica, India, China o Australia. Vender o comprar es parte del juego. Pero hay más cosas. Ofrecer ayuda al desarrollo, transferir tecnología, desarrollarla de manera conjunta, liderar alianzas ad hoc, desarrollar nichos con tecnología de punta para vender en Asia y África, es poco lo que la Argentina puede hacer con Estados Unidos o incluso Europa, tan lenta y equivocada en cómo cooperar con la Argentina, en estas cuestiones.

Buena ciudadanía internacional

La segunda responsabilidad es la internacional, o las obligaciones que tiene la Argentina frente a otros Estados de la comunidad internacional. Su lógica no es el desarrollo sino la legitimidad y el prestigio de nuestro país y tiene que ver esencialmente con lo que se podría denominar una “buena ciudadanía internacional”. Esta consiste, en términos generales, en la idea de que alcanzar nuestras metas no debería ocasionar un daño en otros Estados y, en términos particulares, en no hacer la guerra, cumplir con el derecho internacional, no proliferar armas nucleares, promover la democracia y respetar el medio ambiente. La lógica de la legitimidad implica establecer vínculos con los países centrales, en particular Estados Unidos y Europa, y los organismos internacionales en donde la Argentina puede hacer una diferencia, como la ONU, la OEA y el G-20. El objetivo central debería ser actuar en función de los principios de legitimidad internacional y proyectar al país como un buen ciudadano para crear así las condiciones favorables a nuestro desarrollo nacional.

Finalmente, el tercer elemento es nuestra responsabilidad humanitaria y supone que la Argentina no sólo debe responder a sus ciudadanos o a otros Estados sino que también responde por el destino de los seres humanos, sin importar su bandera. La lógica detrás no es el desarrollo ni la legitimidad sino un espíritu cosmopolita sensible al daño que sufre el otro. Es la agenda de los derechos humanos, de la ayuda humanitaria, de la hospitalidad con el inmigrante y de la responsabilidad de proteger a una población que es víctima de un Estado que está cometiendo genocidio, limpieza étnica o crímenes de lesa humanidad. Esta responsabilidad nos lleva directamente a cooperar con países y regiones como Canadá, Escandinavia, Oceanía y algunos pares regionales como Chile, con quien creamos una fuerza conjunta de paz para trabajar bajo los mandatos de Naciones Unidas.

Nadie duda que articular necesidades de desarrollo con principios de legitimidad y con valores cosmopolitas es un desafío enorme que exigirá navegar entre las costas de la voluntad y del realismo. No será tampoco tarea fácil determinar frente a un problema concreto qué tipo de responsabilidad haremos prevalecer. Y tampoco será posible implementar esta estrategia sin una dirigencia política exigente y un Estado mejor administrado y con sus agencias más conectadas de lo que están. Pero lo cierto es que hace rato que la política exterior dejó de ser exclusivamente el mundo del soldado y del diplomático, como solía afirmar Raymond Aron. No podemos excluir ninguna de estas tres responsabilidades y por lo tanto es tiempo de pensar en una nueva política exterior más comprensiva, creativa, flexible y abierta a los tiempos que nos toca vivir.

* Profesor en la Universidad del San Andrés.