Los poderes fácticos del Norte sacan ventaja de la crisis global. Para los países del Sur, es el peor de los mundos. Para pensar en un planeta más equitativo es necesaria una regulación financiera, limitar las operaciones que se valen de los paraísos fiscales y poner en marcha una organización tributaria mundial.

| Por Jorge Gaggero* |

El presente curso de la globalización y la sustancial desregulación del flujo de los capitales financieros tienen –a través de las inevitables crisis a las que someten periódicamente a nuestros países– impactos desestabilizadores sobre el crecimiento y efectos regresivos en el plano sociopolítico que han sido destacados en la literatura económica.

Los temas cruciales son de alcance supranacional y global y por lo tanto sólo pueden ser abordados con eficacia si se opera también en los niveles supranacional y global: la regulación financiera pendiente, por ejemplo; el intercambio efectivo de información crucial para el control fiscal nacional, impracticable en la actualidad; en relación con los dos temas precedentes, la necesidad de la sustancial limitación de las operaciones económico-financieras que se valen de los denominados “paraísos fiscales”; la indispensable (y posible) puesta en marcha de una organización tributaria mundial; y muchos otros, entre los cuales se destacan los ligados a una cuestión tan crítica como la ambiental.

Sin embargo, la presente crisis y desorganización del sistema global parece por el momento y a pesar de las nuevas amenazas que se ciernen –una posible crisis descontrolada en la zona del euro, por ejemplo– tan ventajosa para buena parte de los poderes fácticos del mundo desarrollado –al menos en el sentido de que no ha acarreado, por el momento, ajustes estructurales que los afecten–, en especial para los grandes bancos globales, que cualquier cambio positivo de significación en las cuestiones de la mencionada agenda parece hoy muy difícil de alcanzar. El grave problema es que buena parte de las ventajas y privilegios que logran conservar los poderes fácticos del norte del mundo operan a costa del crecimiento, la fiscalidad y los niveles de equidad en el resto del planeta.

En una perspectiva optimista, la agenda de los problemas más significativos debería tender a ser una agenda global. En especial, en los campos financiero y fiscal. Esto no quiere decir que, entretanto, los Estados nacionales de los países en desarrollo (o del Sur) no puedan hacer nada en estas materias. Sí pueden actuar, usualmente bastante más de lo que intentan. La mayor parte de ellos suele autolimitarse, sin embargo, en el impulso de sus políticas y gestiones político-administrativas respectivas (locales, regionales y globales) de un modo tal que no les permite acercarse siquiera a los límites que les fija el sistema globalizado para el despliegue de su acción soberana (tanto a los límites de hecho como a los de derecho). En otras palabras, las acciones gubernamentales no suelen apuntar en el Sur, en general, a tantear los límites que la cruda realidad global plantea a los Estados-nación menos poderosos. Parece verificarse en el Sur entonces el peor de los mundos, debido a:

1. Una insuficiente acción nacional que no tantea los límites. En las cuestiones financieras así como en el caso de los temas tributarios, tanto las normativas como las prácticas político-administrativas suelen estar bastante lejos de las fronteras que plantea la asimétrica situación global vigente.

2. La ausencia o debilidad de iniciativas comunes (regionales) de verdadera significación. En el mejor de los casos, las acciones comunes planteadas tienen carácter limitado, cuando no marginal. La cuestión de la regulación de los flujos de capital parece mostrar problemas de falta de convicción y/o coordinación en la aplicación de las políticas posibles, que son desalentadas por la persistencia de las recetas de tipo ortodoxo que todavía brindan los organismos multilaterales (y suelen tener mucha influencia en organismos nacionales de relevancia, tales como los bancos centrales).

3. Las muy escasas y poco significativas iniciativas de carácter supranacional o global con alguna perspectiva de concreción en estos campos (salvo quizás en el caso de algunas regulaciones bancarias, como la reciente reforma de la regulación financiera en los Estados Unidos impulsada por el presidente Barack Obama, de difícil consistencia y coordinación global, y –eventualmente– la posible imposición futura a las transacciones financieras, todavía sujeta a grandes desacuerdos entre las naciones más poderosas).

La fuga de capitales y las “jurisdicciones del secreto” (2002-2006 y después)

En este marco han emergido de modo inocultable durante la crisis dos cuestiones cruciales: la fuga de capitales y su indispensable instrumento, los paraísos fiscales (jurisdicciones del secreto), que se expresan en:
1. Las enormes transferencias Sur-Norte que suelen alcanzar su pico en períodos de crisis como el presente; y
2. La sustancialmente libre y opaca actuación de las firmas multinacionales (en particular, de las corporaciones financieras globales) y de los denominados “ricos globales”, que hacen uso y abuso de los paraísos fiscales.

El análisis de estas operaciones resulta central para explicar la opacidad de las finanzas globalizadas, la conducta financiera y tributaria de las firmas multinacionales y, en definitiva, los enormes drenajes de recursos y la gran volatilidad de los flujos a los que están sometidas las economías del Sur. En particular, el carácter dañino de los flujos ilícitos de capital y la grave erosión a la que condenan a sus sistemas fiscales.

Resulta notable la muy limitada atención prestada a estos temas. Es el caso, por ejemplo, de un valioso trabajo acerca de América latina difundido recientemente: “Crisis, volatilidad, ciclo y política fiscal en América Latina”, elaborado por la CEPAL en mayo de 2009. Al referirse en detalle a “todos los canales por los que AL se conecta con la economía internacional”, este trabajo omite mencionar a la “fuga” de capitales. El mismo sí hace referencia a las “interrupciones súbitas” (sudden stops) de los flujos de capital hacia la región, cuando en tiempos de crisis suele verificarse en nuestros países –en rigor– un fenómeno distinto: una “salida neta” de capitales (tal como sucede en casi todo el sur del mundo en tales circunstancias).

Son conocidas, por otra parte, las posiciones del FMI y los restantes organismos multilaterales acerca de estas cuestiones, que sólo suelen poner el foco en los componentes delictivos de estos flujos. Componentes que no resultan los más significativos. Estos organismos suelen omitir en sus análisis toda consideración relevante acerca del papel de la banca global, las multinacionales y los “ricos globales” en estos procesos. Importa presentar algunos hechos estilizados y los órdenes de magnitud relevantes al respecto.

Las transferencias desde el Sur

Las transferencias netas de recursos financieros desde los países pobres y de desarrollo intermedio (incluyendo las denominadas “economías en transición”) hacia los desarrollados muestran un crecimiento sostenido desde los 46.000 millones de dólares al año en 1995 hasta los 660.000 millones anuales en el año precedente al comienzo de la crisis (2006). La razón básica de este sostenido crecimiento de las transferencias netas hacia el norte es que la suma de los flujos de ayuda, la inversión extranjera directa (IED) y las remesas de los inmigrantes resultan cada vez más insuficientes en el Sur para compensar los pagos masivos de deuda, los desequilibrios comerciales, la fuga de capitales y la acumulación de activos externos en divisas fuertes.

Debe presumirse que estas transferencias netas Sur-Norte han aumentado en los últimos tres años de crisis (2007-2009). En una hipótesis muy conservadora puede presumirse que el valor anual de estas transferencias ha superado el billón de dólares durante este período, una suma de recursos muy significativa en relación con los involucrados en el esfuerzo fiscal compensatorio de la crisis financiera y en las políticas anticíclicas en el mundo desarrollado (el receptor principal de los flujos fugados desde el Sur). Y mucho más importante aún si se lo compara con el limitado volumen de recursos que ha estado disponible en el Sur para encarar sus propias políticas anticíclicas.

Esta circunstancia resulta abordada en la literatura de un modo muy limitado y es casi totalmente ignorada por los organismos multilaterales de crédito. En el caso particular del FMI, se llegó al extremo de las declaraciones de Nicolás Eyzaguirre, responsable del Departamento Hemisferio Occidental, quien –consultado en plena crisis acerca de los contraindicados flujos hacia el Norte originados en las operaciones de los grandes bancos globales y las empresas multinacionales– respondió que esta circunstancia, en rigor, beneficiaba al Sur al evitar dificultades graves en las casas matrices de esas firmas que, de otro modo, hubieran terminado por perjudicarlo.

Los flujos financieros ilícitos (2002-2006)

La mejor estimación disponible de los flujos financieros ilícitos (brutos) –entendidos como el movimiento transfronterizo de dinero que resulta ilegalmente obtenido, transferido o utilizado– desde los países en desarrollo durante el período 2002-2006 puede ser observada en el Gráfico 1. Se ha verificado en el quinquenio un crecimiento sostenido, desde alrededor de 400.000 millones de dólares al año en 2002 hasta el orden del billón de dólares al año en 2006.

Gráfico 1. Flujos financieros ilícitos de todos los países en desarrollo 2002-2006 ($ miles de millones)

Las dos curvas presentadas resultan de sendos métodos alternativos de aproximación.
Fuente: Global Financial Integrity, “Illicit Financial Flows from Developing Countries: 2002-2006”, 2008.

Se trata de un cálculo muy conservador que, además, no incluye a las importantes extracciones de valor desde los países del Sur que no implican transferencias monetarias (por ejemplo, sobre y subfacturación en el comercio exterior, contrabando y otras transacciones con bienes y activos con manipulación de sus precios).

Los más importantes países de origen de las transferencias financieras ilícitas han sido, en orden de importancia: China, Arabia Saudita, México, Rusia, India, Kuwait, Malasia, Venezuela, Polonia y Hungría.

China continental lidera claramente el ranking con un promedio anual precrisis estimado que superó los 250.000 millones de dólares, seguida por el par Arabia Saudita/México, cuyo drenaje osciló alrededor de los 50.000 millones de dólares cada uno. Estos tres países, más Rusia (con fugas anuales promedio del orden de los 40.000 millones de dólares) explicarían entonces alrededor del 60 por ciento del total de las fugas ilícitas de capitales desde el Sur del mundo del período en análisis.

La Argentina no aparece registrada en este ranking de las top ten debido a que durante el quinquenio 2002-2006 sólo promedió entre 12.000 y 13.000 millones de dólares de fuga ilícita anual. El período en análisis coincide con la fase de fuerte y sostenida recuperación económica posterior al derrumbe del régimen de convertibilidad. En cuanto a las regiones de América latina y el Caribe y América del Sur, los promedios anuales del período sumaron alrededor de 100/123.000 millones de dólares y 41/58.000 millones, respectivamente. Estos valores representaron algo más del 17 por ciento y del 8 por ciento, respectivamente, de las fugas totales provenientes de los países en desarrollo. La Argentina participó con el 2 por ciento de este total.

La estructura de los flujos ilícitos globales

Analizadas las cuestiones de los órdenes de magnitud, tendencia y procedencia de los flujos ilícitos globales generados en los países en desarrollo, importa analizar ahora su estructura.

Resulta notable la medida en que la composición global de estos flujos contradice a la versión que ha sido impuesta a través de los medios masivos de comunicación e, incluso, de muchos enfoques académicos. En general, la literatura generada en los organismos multilaterales de crédito y –también– la acción de ONGs tales como Transparency International son responsables de la percepción hoy establecida: estos flujos se originarían dominantemente en las actividades criminales (con una significativa participación de la “corrupción gubernamental” –en rigor debería denominarse “corrupción empresario-gubernamental”– entre ellas). Esta estimación muestra que, por el contrario, son las maniobras comerciales ilícitas –principalmente ejecutadas por los grandes bancos, las empresas transnacionales y “ricos globales”– las que nutren alrededor del 63 por ciento del total de flujos ilícitos globales. Del restante 37 por ciento, debido a actividades estrictamente criminales de todo tipo, sólo 3 puntos estarían explicados por la corrupción gubernamental a escala global. Las características de los flujos ilícitos originados en los países en desarrollo, casi la mitad del total mundial, no difieren de modo apreciable de las de los flujos globales.

Los principales paraísos fiscales

Una destacada ONG global, Tax Justice Network, ha divulgado recientemente una clasificación de los paraísos fiscales (secrecy jurisdictions), de acuerdo con un “Índice de Secreto Financiero” elaborado al efecto (ver Cuadro 1).

Cuadro 1. Índice de Secreto Financiero (2009)

(*) Resultan de la multiplicación de los valores presentados en las dos columnas precedentes.
Fuente: Tax Justice Network, 2009.

Este índice combina indicadores acerca del grado de opacidad de las operaciones posibles en cada “paraíso” con los que califican su importancia relativa a escala global (en términos económico-financieros). La resultante de la suma de ambos tipos de indicadores constituye el “Índice de Secreto Financiero” que permite definir, por primera vez, un ranking relevante de los “paraísos fiscales”.

Una rápida revisión de los resultados de este trabajo, para el año 2009 permite esclarecer cuestiones relevantes, sumidas hasta ahora en la bruma (al menos, para la opinión pública global). En primer lugar, que los paraísos más importantes –los más opacos y de mayor significación económico-financiera– están localizados en territorios de naciones desarrolladas de la América del Norte y Europa (o controlados por ellas). Se trata de 8 de los 10 primeros y 12 de los 15 primeros del ranking. Sólo Singapur (puesto 7), Hong Kong (10) y Bahrein (14) están localizados en Asia, vale decir en territorios no occidentales.

Banca global y paraísos: algunos indicadores preliminares

Para completar la información cuali-cuantitativa disponible acerca de la significación de los “paraísos” en las actividades financieras globales, se presentan algunos indicadores armados a partir de información correspondiente al año 2008 difundida por TJN.

Cuadro A1. UK – Filiales en “paraísos fiscales” de 4 grandes bancos*
(Lloyds, Barclays, HSBC y RBS, 2008)
Fuente: Elaboración propia en base a Tax Justice Network, 2009.

Cuadro A2. EE.UU. – Filiales en “paraísos fiscales” de los principales bancos (2008)

Fuente: Elaboración propia en base a Tax Justice Network, 2009.

Se trata de registros acerca de la localización en paraísos de las filiales y subsidiarias de cuatro de los más grandes bancos ingleses y doce bancos norteamericanos de primer nivel. Resulta notable el gran número de filiales y subsidiarias identificadas a partir de las propias declaraciones de estos bancos ante las autoridades regulatorias nacionales respectivas, un indicador proxi de la creciente importancia económica financiera que han adquirido en las finanzas globales las operaciones a través de las jurisdicciones del secreto.

* Integrante del Plan Fénix e investigador en el CEFID-AR.