| Por Roberto Arias | 

Antecedentes

El inicio de una nueva presidencia elegida por mandato popular genera una renovación de las expectativas y de los debates sobre las estrategias de desarrollo de largo plazo. La economía argentina de los últimos años, con un cambio de rumbo drástico en diciembre de 2015 que terminó generando resultados pésimos, con un particular agravamiento durante el presente año electoral, obliga a plantear tal discusión con más fuerza.

Además de los malos resultados de las políticas aplicadas por el gobierno de Macri, también el gobierno anterior tuvo dificultades para sostener el crecimiento económico y la mejora de los indicadores sociales especialmente en los últimos cuatro años. Podemos decir que el modelo de crecimiento con inclusión social iniciado en 2003 comienza a mostrar síntomas de agotamiento y dificultades a partir del 2012 que no logran ser resueltas. Si miramos un plazo más largo, la alta volatilidad en el crecimiento económico, la inflación y el empleo ha sido una constante del país durante décadas, con pocos períodos de crecimiento sostenido, el último de los cuales fue entre los años 2003-2011 (con un solo año de recesión consecuencia de la crisis financiera global, en 2009).

En este artículo partimos de la base de que el diseño y aplicación de una estrategia de desarrollo exitosa que permita salir de esta trampa de crisis recurrentes requiere alcanzar determinados consensos entre todos los actores sociales, que permitan aplicar políticas macroeconómicas efectivas y darles estabilidad a las mismas, evitando el comportamiento de “péndulo” que ha caracterizado nuestra política económica en las últimas décadas.

Las autoridades electas han planteado la necesidad de alcanzar estos consensos mediante un acuerdo social en el cual participen todos los actores sociales. En nuestra historia reciente, los ejercicios de acuerdos de este tipo (como el Pacto Social del año 1973) tuvieron objetivos distributivos, que intentan alcanzarse mediante el establecimiento de pautas respecto de los precios, salarios y tarifas. Sin embargo, otro elemento central del acuerdo social que hoy necesitamos tiene que ver con las políticas macroeconómicas (reflejadas principalmente en reglas de política monetaria y fiscal y en políticas de ingresos) que permitan evitar las crisis recurrentes y sentar las bases de un crecimiento económico sostenido. Sin estas políticas, no es factible combatir la exclusión social y mejorar las condiciones de vida de las grandes mayorías.

En ese marco, presentamos aquí algunas ideas sobre las políticas macroeconómicas a establecer como parte de una discusión más amplia de un acuerdo social, brindando un aporte a un debate que se está iniciando y que necesariamente se dará a través de mecanismos que garanticen una amplia participación.

El fracaso económico de Macri

Cuando Cambiemos gana las elecciones del 2015, se generó una expectativa en sectores empresarios, e incluso en parte de la clase media, de que el nuevo gobierno podría reducir la inflación corrigiendo los desequilibrios macroeconómicos existentes (fiscal y externo) y volver a crecer, idealmente incluso generando mejoras en los principales indicadores sociales. De hecho, estos eran los objetivos que había establecido el equipo económico para el período 2015-2019 y, ciertamente, contaron con buenas condiciones internacionales para acompañar tal proceso.

Sin embargo, ha quedado muy claro que la política económica del gobierno de Macri ha sido un fracaso rotundo, reconocido incluso por varios actores principales del proceso, como el presidente del Banco Central entre diciembre de 2015 y junio de 2018 (Federico Sturzenegger).

Las razones del fracaso son bastante evidentes: se cometieron errores respecto de la valoración de los riesgos que acompañan determinadas decisiones (como profundizar el déficit de cuenta corriente y recurrir al endeudamiento externo como solución de corto plazo). Además, se aplicó una visión de un crecimiento impulsado por las inversiones y las exportaciones, las cuales se producirían por mejoras en la competitividad vía reducción de impuestos, un mejor tipo de cambio y una amplia desregulación de los flujos de capitales. Esta visión, que podríamos denominar “economía de la oferta”, se demostró absolutamente errada, una vez más. Las reducciones de impuestos, si bien modestas, empeoraron el frente fiscal, mientras que la desregulación financiera solo sirvió para el ingreso de capitales especulativos que ante los primeros síntomas de tormenta se fueron del país. Como resultado, no hubo inversiones productivas y los desequilibrios fiscal y externo se agravaron los primeros dos años (2016 y 2017). A la vez, se intentó reducir la inflación exclusivamente mediante una política monetaria restrictiva, aplicando altas tasas de interés e, insólitamente, desconociendo el impacto inflacionario de otras medidas que se tomaban en forma simultánea (como el aumento de las tarifas de los servicios públicos y la devaluación ante la eliminación del cepo al dólar). En esto era evidente el error que se estaba cometiendo, ya que incluso aquellos que destacan las bondades de los regímenes de “metas de inflación” alertan sobre el riesgo de los mismos de magnificar los impactos de los shocks de oferta (cosa que sucedió en el 2016).

En definitiva, una visión sobre el funcionamiento de la economía muy equivocada, sumada a fallas de coordinación que anularon entre sí los resultados que podrían tener algunas de las medidas específicas y, en otros casos, aumentaron exponencialmente los riesgos (como fue con la desregulación de la cuenta de capital sumada a la política de alta tasa de interés real).

Como es conocido, los resultados fueron muy malos: el PBI habrá caído 4,5% entre 2019 y 2015 (-8,3% si lo medimos per cápita), impulsado por una caída en el consumo (público más privado) del 7,2% y de las inversiones del 21,5% (estimaciones propias para el año 2019). De los componentes de la demanda agregada solo las exportaciones mostrarán un crecimiento en estos cuatro años, aunque este indicador está influenciado por el aumento en el valor del tipo de cambio real.

Este pobre desempeño macroeconómico tuvo consecuencias claras en los indicadores sociales: crecieron sustancialmente el desempleo, el subempleo, la pobreza y la indigencia entre 2015 y 2019. Durante la presidencia de Mauricio Macri, cerca de 4 millones de personas cayeron bajo la línea de la pobreza y 1,4 millón bajo la línea de la indigencia. Además, más de un millón de trabajadoras y trabajadores comenzaron a engrosar las filas de desocupados o subocupados.

La restricción externa

En diciembre de 2015 la economía argentina ya venía de cuatro años de bajo crecimiento económico y de estancamiento en los indicadores sociales (años 2012-2015). Hoy podemos decir que desde el año 2011 la economía no crece. Entre el 2012 y el 2019 hubo solo tres años en los cuales el PBI creció (2013, 2015 y 2017). Además, el país llevaba casi diez años de una inflación alta (superior a dos dígitos), la cual, si bien no implicaba necesariamente un efecto distributivo regresivo, ya que salarios y jubilaciones acompañaron o superaron la evolución de los precios (aunque no todos los años), generó otros problemas estructurales de difícil solución, como la indexación generalizada de la economía y la dificultad del desarrollo de un mercado de capitales de más largo plazo en moneda local.

En definitiva, más allá del fracaso de la política económica de Macri, está claro que la Argentina ha tenido obstáculos estructurales que le han impedido tener un crecimiento económico sostenido. El nuestro es un país que, en las últimas décadas, ha tenido demasiados años de recesión que no solo detienen su senda de crecimiento, sino que también lo hacen retroceder. Sin dudas hemos tenido un desempeño económico mediocre si lo comparamos con otros países de ingreso medio o con vecinos en la región.

A nuestro juicio, el principal obstáculo al crecimiento económico sostenido ha sido la “falta de dólares” o “restricción externa”, ya que las recesiones (casi) siempre estuvieron precedidas por déficits del sector externo que llevaron a devaluaciones bruscas. De hecho, el “amesetamiento” en el cual entra en 2012 el proceso de crecimiento económico iniciado en 2003, se genera cuando el país comienza a tener déficits de cuenta corriente sustanciales y no se encuentran las herramientas adecuadas para evitar las crisis cambiarias sin afectar el crecimiento económico y la distribución del ingreso.

Una vez desatada la restricción externa, las herramientas que han aplicado los gobiernos, en menor o mayor medida cada una de ellas, son las siguientes:

a) Aumento del endeudamiento externo. Tomar deuda puede demorar la crisis de balanza de pagos, pero por supuesto no resuelve la restricción externa, más bien lo contrario, la agrava. Como criterio general, el endeudamiento podría utilizarse ante un faltante transitorio de divisas, pero está claro que en la Argentina el problema es estructural. Con lo cual en el futuro se suman al déficit de cuenta corriente los mayores pagos de intereses y capital de la deuda. Esto fue lo que hizo el gobierno de Cambiemos a partir del año 2016, hasta la crisis de financiamiento de 2018, cuando comienza el endeudamiento con el FMI, las devaluaciones permanentes y luego entran en una fase final de controles de capitales y pérdida de reservas. Los años 2016-2018 sin duda quedarán como los años de mayor endeudamiento externo del país en su historia.

b) Devaluación de la moneda. La falta de divisas en forma natural empuja hacia arriba el valor del tipo de cambio, lo cual de por sí sólo tiende a corregir el déficit externo, porque las devaluaciones generan, vía un menor poder adquisitivo del salario, una caída en el nivel de actividad y una fuerte baja de las importaciones. El hecho de que se revierta el déficit no significa que la restricción externa deja de operar, más bien lo contrario: alcanzar el equilibrio externo vía un menor nivel de actividad refleja cómo opera tal restricción. De este modo, la devaluación genera un equilibrio en el sector externo compatible con un bajo nivel de actividad y alto nivel de desempleo. En la medida en que el nivel de actividad comienza a recuperarse, así lo harán las importaciones y desaparecerá el superávit externo.

c) Regulación del mercado cambiario y controles de capitales. Mediante regulaciones es posible reducir la demanda de divisas (especialmente las de tipo especulativo, que alimentan la fuga de capitales) o, mejor dicho, restringir la cantidad de divisas que puede comprar el sector privado, herramienta que utilizó el gobierno anterior y también el actual en sus últimos meses de gestión. Otra regulación del mercado que tiende a reducir el déficit externo son los tipos de cambio múltiples, que pueden servir para priorizar (vía precios) la utilización de las divisas obtenidas a través de las exportaciones en aquellas actividades con mayor impacto en la producción y el empleo (como ser los insumos industriales, en detrimento del gasto en turismo, importación de servicios o incluso el “dólar financiero”, para atesoramiento). El problema con estas regulaciones es que son difíciles de implementar y sostener en el tiempo, además de generar impactos no deseados. Requieren aplicar cierto “poder de policía” a operaciones financieras que en muchos casos son difíciles incluso de identificar. No obstante ello, está claro que pueden ser útiles en el corto plazo. Otras normas, como la obligación de una estadía de tiempo mínimo en el país de inversiones extranjeras, sirven para evitar el ingreso de capitales especulativos que en los momentos de restricción externa y empujados por el aumento en las expectativas de devaluación inician un flujo de salida, lo cual agrava el déficit. Claro que esta regulación es útil aplicarla antes del ingreso de capitales; cuando el déficit externo ya está presente y los capitales comienzan a salir, ya es tarde.

La solución de fondo a la restricción externa es alcanzar un crecimiento sostenido en las exportaciones (superior al necesario para no caer en la restricción externa), lo cual requiere de políticas de largo plazo de promoción en el sector transable, pero también sostener un tipo de cambio real competitivo. Sin embargo, la utilización de algunas de las herramientas descritas sirve para atenuar las necesidades de divisas en el corto y mediano plazo, hasta tanto el faltante de divisas pueda corregirse en forma estructural. Además, la existencia de controles de capitales, regulación del mercado de cambios y un tipo de cambio alto son parte un esquema macroeconómico que promueva una mayor estabilidad.

La redistribución

Otra lección aprendida de los últimos años, especialmente durante el período 2007-2015, tiene que ver con los límites políticos a la redistribución del ingreso, cuestión sobre el cual existe una amplia literatura y variedad de ejemplos en el escenario internacional reciente. A partir del año 2003 se implementa un conjunto de políticas con un fuerte componente redistributivo, entre las que se destacan el crecimiento del salario real por encima de la productividad, la universalización de la cobertura previsional (con las moratorias) y de las asignaciones por hijo (con la AUH) y el aumento del haber mínimo en términos reales. En paralelo, creció sustancialmente la presión impositiva, con un mayor peso en ese aumento de los impuestos más progresivos (retenciones a las exportaciones e impuesto a las ganancias). Todas estas medidas resultaron en una mejora sustancial en los indicadores de desigualdad económica. Según el Banco Mundial, en el país el índice de Gini se redujo de 0,51 en el año 2003 a 0,41 en el año 2015. Algunos estudios consideran que aproximadamente la mitad de esa mejora se debe a las ampliaciones de las coberturas en la seguridad social.

La redistribución del ingreso es una fuente endógena de crecimiento de la demanda agregada y por lo tanto del ingreso nacional, con lo cual además de mejorar las condiciones de vida de los sectores más vulnerables también permite que la economía crezca, haya más inversiones y más empleo. Este proceso de mejora continua tiene, sin embargo, limitaciones políticas: los sectores que pierden participación en el ingreso nacional, en donde cae principalmente la mayor presión impositiva y no reciben beneficio adicional del mayor gasto público por no ser parte de la población vulnerable, actuarán para frenar o revertir el proceso. Esto sucedió en nuestro país a partir del año 2008 e implicó pérdida de apoyo político por parte de determinados sectores de la sociedad, como el sector agroexportador (afectado por las retenciones) y el sector de trabajadores de ingresos más altos, incluso los sindicalizados (afectados por el aumento en el impuesto a las ganancias).

Pero este conflicto distributivo no resuelto tiene también dos consecuencias puramente económicas, además de las políticas. En primer lugar, es una de las causas de una inflación persistente. La espiral precios-salarios, en una economía donde ninguno de los sectores acepta pérdidas en la participación en el ingreso nacional, sino que por el contrario buscan mejorarla, tiene un impacto inflacionario. De este modo, a partir del año 2011 la inflación se estabiliza en valores superiores al 25% anual mientras que se suavizan las mejoras en la distribución del ingreso. De hecho, a partir del año 2012 no hay mejoras perceptibles en el índice de Gini.

El segundo indicador del conflicto distributivo no resuelto es en el valor del tipo de cambio real. Mientras la economía argentina a partir del año 2011 entra en una zona de déficit de balanza de pagos, comienza a la vez un proceso de apreciación cambiaria que agrava el problema. Esto sucedió debido a que el gobierno buscaba encontrar una solución a la restricción externa (principalmente vía una mayor regulación del mercado cambiario y la nacionalización de la principal empresa de energía) sin afectar las ganancias en el salario real y en la distribución del ingreso de los últimos ocho años. Esto es un reflejo de una característica estructural de la economía argentina que debe ser atacada mediante políticas de largo plazo: el valor del tipo de cambio que permite sostener un equilibrio en el sector externo no es aceptable en términos distributivos. El equilibrio del sector externo no genera condiciones de equilibrio en el mercado interno.

Objetivos macroeconómicos del acuerdo social

En esta nueva etapa que se abre es necesario debatir estrategias referidas a las políticas macroeconómicas que permitan actuar en dos planos. En primer lugar, se requiere superar las dificultades de largo plazo que tiene la economía argentina para alcanzar un crecimiento económico sostenido, con pleno empleo y redistribución del ingreso, las cuales se vieron reflejadas con claridad a partir del año 2012. En segundo lugar, establecer los acuerdos básicos para evitar la aplicación de políticas que condicionan en forma sustancial las oportunidades de las futuras generaciones, como fue el caso de las políticas que se aplicaron a partir de diciembre de 2015.

La estrategia debe estar destinada a evitar la restricción externa, principal obstáculo al crecimiento de largo plazo del país, con herramientas que impulsan a la economía a una situación de pleno empleo y de mejora en la distribución del ingreso. Entendemos que los siguientes objetivos van en la dirección buscada.

1. Estrategia de desarrollo exportador. Ante un escenario de restricción externa estructural, no es posible pensar en un crecimiento sostenido, de largo plazo, si las exportaciones no crecen, ya que en tal caso las crisis cambiarias son inevitables. No decimos que el modelo de crecimiento debe ser liderado por las exportaciones, sino que un aumento del saldo exportador es lo que permite a la economía obtener las divisas necesarias para adquirir del resto del mundo los productos que no se producen en el país. En definitiva, si las exportaciones no crecen, la economía encuentra un límite natural a su expansión. La estrategia exportadora debe comenzar por acordar con los sectores productores de bienes transables las reglas de juego que permitan su expansión, buscando el incremento en el valor agregado de la producción nacional. Hoy no es solamente producción primaria e industrial, la “economía del conocimiento” es un sector muy dinámico con capacidad de crecer exponencialmente y en el cual el país tiene buenas condiciones a partir de las cuales desarrollarse.

2. Sostener un tipo de cambio real competitivo y estable. Los procesos de apreciación cambiaria, que aparecen como política antiinflacionaria, pero también como un mecanismo de mejora del salario real y en la distribución del ingreso, tienen un impacto negativo en la posibilidad de desarrollar exportaciones de mayor valor agregado, pero afectan también fundamentalmente el entramado industrial y de economías regionales con fuerte impacto en el empleo urbano y en el desarrollo regional. Además, cuando hay una apreciación cambiaria excesiva se genera una expectativa de devaluación que hace difícil sostener el mercado de cambios sin sobresaltos. Por el contrario, estos procesos terminaron siempre con devaluaciones bruscas. Un tipo de cambio real “competitivo y estable” es una buena política de industrialización, y no solo de desarrollo de las exportaciones, mientras que reduce las probabilidades de una crisis cambiaria.

3. Mejora del salario real vía sector no transable. El Estado no debe abandonar su rol de redistribución del ingreso, sea a través de las transferencias monetarias como de la provisión de bienes y servicios públicos. Por el contrario, el nivel de pobreza y de exclusión social que hoy predomina nos hace pensar que no se está haciendo lo suficiente al respecto. Una estrategia que permite salir de la trampa de las mejoras del salario real vía apreciación cambiaria es aquella que se apoya en la promoción de bienes y servicios no transables. Esto es, orientar los subsidios de promoción del consumo y la inversión que benefician a los sectores más vulnerables en aquellos bienes y servicios que no requieren divisas para su producción (o requieren muy pocas), pero que tienen un impacto de mejora de las condiciones de vida. Esto permite también incorporar en el acuerdo social a los sectores de la economía popular, que tienen capacidad de producir bienes y servicios muy necesarios con muy poca demanda de divisas, como es la economía del cuidado o el reciclado de residuos.

4. Transferencias de ingresos con impacto distributivo. El sistema de seguridad social tuvo una transformación sustancial en los últimos 15 años. Mediante la eliminación del sistema de capitalización individual administrado en forma privada (las ex AFJP), se amplió el espacio fiscal para aplicar políticas expansivas. De hecho, en los doce años que van desde 2003 a 2015, más que se duplicó la recaudación del sistema de seguridad social (pasando del 5% al 11% del PBI). La aplicación de esos recursos adicionales a nuevos beneficios permitió una cobertura prácticamente universal tanto para los niños, niñas y adolescentes (Asignación Universal por Hijo) como a adultos mayores (moratorias previsionales). Ambos factores –más recursos y los mismos orientados a personas sin cobertura y de bajo nivel de ingreso– implicaron un cambio sustancial en el impacto distributivo de las transferencias de la seguridad social. El desafío es mantener y en lo posible mejorar este impacto distributivo, y en ningún caso reducirlo. Algunas medidas recientes, en particular los cambios en el financiamiento del sistema (menos impuesto a las ganancias y más impuesto al cheque) como en el cálculo de las prestaciones (la aplicación de la reparación histórica), han ido en la dirección contraria. Las reformas futuras del sistema de seguridad social, y de la previsión social en particular, deben realizarse siempre teniendo en cuenta la necesidad de mejorar este impacto distributivo.

5. Desendeudamiento externo y desdolarización. La deuda externa es un factor central en la vulnerabilidad de la economía argentina. En los hechos implica un condicionamiento externo respecto de qué políticas aplicar, especialmente cuando uno de los acreedores es el Fondo Monetario Internacional. Además, genera un drenaje de recursos especialmente severo cuando el país intenta mantener un tipo de cambio real competitivo (ya que en tal situación el peso de la deuda y del pago de intereses anuales sobre el PBI es más relevante) y, a la vez, el alto endeudamiento termina siendo un factor que presiona a la apreciación del peso. La deuda externa, en cierta medida, compite con nuestras exportaciones. A pesar del récord absoluto de endeudamiento que emitió el país a partir de diciembre de 2015, aun así, la relación deuda/PBI (neteando la deuda en poder de organismos públicos) no es especialmente alta, incluso hoy cuando el tipo de cambio real está por arriba de valores históricos. Por supuesto que al tener los mercados internacionales cerrados, aunque el nivel de deuda no sea tan elevado, igual representa un desafío relevante para el corto plazo cumplir con los compromisos vigentes. Más allá de esta situación, es vital retomar un sendero de desendeudamiento externo (como se había llevado a cabo hasta el año 2015) que brinde bases más sólidas al desarrollo de largo plazo. El endeudamiento externo es en gran parte una decisión política, desandar ese camino requiere una decisión firme, consensuada de la forma más amplia posible, pero también comenzar a desarrollar un mercado de capitales en moneda local para poder canalizar adecuadamente el ahorro interno a la inversión. El alto grado de dolarización que hoy existe implica que nuestro ahorro se realiza en dólares (o sea, lo utiliza el resto del mundo), cuando a la vez cualquier necesidad de endeudamiento de más largo plazo que puedan tener las empresas, el Estado nacional o las provincias termina cayendo también en instrumentos extranjeros. De este modo, está muy vinculada con el endeudamiento externo la dificultad de la economía argentina para sostener un mercado de capitales en moneda local. La experiencia internacional indica que “desdolarizar” una economía implica políticas de muy largo plazo y estables, que deben incluir poner en funcionamiento mecanismos de indexación de activos financieros, mantener tasas de interés reales y una baja volatilidad en los rendimientos.

Estos son objetivos estratégicos, una guía de acción. Las herramientas que en cada caso permitan alcanzar estos objetivos, algunas de las cuales se mencionaron, podrán ser variables de acuerdo con las circunstancias del momento.

Reflexión final

La estabilidad macroeconómica es una condición necesaria para alcanzar un desarrollo económico sostenido. Las crisis económicas, además de reducir las tasas de crecimiento económico de largo plazo, incrementan la desigualdad y la exclusión, ya que cuando se desata la misma el reparto de los costos es muy desigual entre distintos sectores económicos y sociales. Por eso es central establecer las políticas que tengan como objetivo evitar la recurrencia de crisis macroeconómicas. Este debería ser un objetivo relevante en el acuerdo social. Al ser distributivo, debe contener objetivos y herramientas para que el crecimiento económico beneficie a todos: permita reducir la exclusión social, mejorar la distribución y alcanzar el pleno empleo.