| Por Eduardo Mallo |

Situar el análisis del desarrollo e institucionalización de las actividades científico-tecnológicas en la Argentina en un escenario político otorga mayor sentido a condicionamientos y restricciones estructurales que, vistos en perspectiva, ponen en evidencia relaciones de poder y formas de dependencia cultural que suelen resultar invisibilizadas por los llamados enfoques CTS (Ciencia, Tecnología y Sociedad).

Es en la contextualización político-institucional de las actividades de C&T que se pone en evidencia cómo ciertos componentes ideológicos se legitiman como factor dominante en el proceso de las políticas y cómo estos se constituyen en un conjunto de principios y recursos dialéctico-discursivos y, a su vez, cómo estos principios y recursos les dan sustento teórico y técnico a factores clave que subyacen al proceso más amplio y complejo del juego político en todos los niveles.

No se trata de cualquier conjunto de componentes ideológicos, sino de aquellos que se encuentran en mejor situación relativa para orientar el proceso de toma de posición de los distintos actores. Aquellos que, como mínimo, resultan menos discutidos, menos obvios en sus orientaciones y consecuencias estructurales y que, en sentido estricto, parecen en conjunto más racionales. Las ideologías construyen y reconstruyen significados y aportan el clivaje interpretativo con el que el análisis político y de las políticas públicas configura los procesos que son objeto de su estudio.

La hipótesis que se plantea, entonces, supone que la construcción de una agenda de políticas para el desarrollo científico y tecnológico en un país semiperiférico como la Argentina –de acuerdo a las categorías propuestas por Immanuel Wallerstein– se expresa en la articulación de dos procesos complementarios. Uno que denominaremos ideológico-político, con origen en las transformaciones económicas y políticas a nivel internacional, y otro técnico, o de carácter más instrumental, enfocado en la construcción y gestión de instrumentos de política y sostenido desde el rol que asumen las ciencias sociales a partir de la segunda posguerra en la producción y difusión de conocimiento experto.

Algunas reflexiones sobre ciencia y poder

Desde una perspectiva histórica, ciencia y poder pueden considerarse como dos caras de la misma moneda. Ya en 1974 Jean Jacques Salomon decía que las demandas de la ciencia en términos de recursos son, por definición, infinitas. Se refería a la estrecha vinculación que existe entre poder, política y ciencia, haciendo explícito el proceso de mutua dependencia que ha operado (y opera) entre ellos.

Desde el sector científico esta dependencia se expresa en las cada vez más importantes cantidades de recursos requeridos para el financiamiento de sus actividades. Desde el sector político se expresa en el uso del conocimiento y sus aplicaciones para el ejercicio del poder, para la construcción y operación de dispositivos de control político, económico y social.

Desde el nacimiento de la ciencia moderna científicos, corporaciones, instituciones, se mueven en un escenario dinámico de categorías difusas, como “la ciencia y los científicos”, “la política y los políticos”. Desde entonces, los científicos han sido parte del elenco de actores que giran en torno al poder, a la política y a los Estados. En efecto, la producción, difusión y legitimación social del conocimiento se caracteriza por una doble y particular condición de ser objeto y sujeto del juego político y de las políticas públicas.

De esta forma, ciencia, tecnología y, más cercanamente, innovación, configuran desde hace años un capítulo importante del escenario político y económico, tanto a nivel nacional como en el plano internacional. Una trilogía que constituye un área-problema particular, un sector de políticas que tiene especificidad propia dentro del abanico de actividades públicas.

Sin embargo, es a mediados del siglo veinte cuando las relaciones entre producción de conocimiento y políticas públicas adquieren mayor relevancia. Las transformaciones que se producen en el período que va desde la crisis de los años ’30 y el fin de la Segunda Guerra Mundial consolidan dos procesos complejos y ciertamente complementarios.

Por un lado, la noción de Estado benefactor-keynesiano que se instala como respuesta a las sucesivas crisis económicas operadas en los países centrales. Este tipo de Estado se erige como un actor demandante de conocimiento especializado para poder cumplir con la multiplicidad de nuevas actividades y para definir ciertos modos de intervención del aparato público. Por el otro, la consolidación de las ciencias sociales, que evidencian un fuerte proceso de desarrollo tanto en términos teóricos y metodológicos como de diversificación disciplinar y especialización institucional.

Parafraseando a Wallerstein, es posible afirmar que el impacto del trabajo empírico, si bien asociado a los límites nacionales como campo de estudio, proporcionó a las ciencias sociales la capacidad de configurar los fundamentos básicos para estudiar el cambio social, lo que las convirtió en un actor político cuyas nuevas capacidades permitirían sustentar y legitimar las políticas de Estado, convirtiéndose así en un instrumento para “gobernar de manera inteligente”.

En consecuencia, el desarrollo e institucionalización de la actividad científica y su relación con el Estado en nuestro país sólo puede analizarse en el marco de un proceso histórico y político signado por marchas y contramarchas, profundas confrontaciones, conflictos sociales y largos períodos de inestabilidad política e institucional. Todo ello imbricado, necesariamente, en el marco de la dinámica marcada por las transformaciones del escenario político y económico internacional.

1943-1983. Agendas divergentes

La llegada en 1946 de Perón al gobierno consolida en la agenda política la necesidad de impulsar la industrialización –inicialmente la sustitución de importaciones– como estrategia demandante de mayor capacidad y autonomía relativa para el desarrollo tecnológico nacional, en congruencia con un escenario internacional caracterizado por restricciones para la transferencia y circulación de tecnología y donde las relaciones económicas y comerciales se desplegaban mayormente bajo la influencia de negociaciones políticas entre bloques de países, más que por relaciones de tipo bilateral entre Estados.

Es en el plano político entonces donde se materializan dos agendas que, sin ser opuestas en sentido estricto, representan lógicas distantes entre sí y que, en última instancia, ponen en discusión el sentido y lugar social de la producción científica en la Argentina.

Por un lado, el ideario que representaba el peronismo que, bajo la consigna “ciencia para el pueblo”, impulsa acciones de planificación para la “ciencia y la técnica” que por primera vez se integran a la agenda de gobierno y en donde la técnica, en parte por las condiciones del contexto internacional mencionado antes, tenía prioridad sobre la ciencia. Como correlato de estas iniciativas se crean en el ámbito del poder ejecutivo nacional nuevas instituciones para dar respuesta a los objetivos planteados.

Por el otro, un grupo importante de la comunidad científica, opositora al gobierno, consideraba que el avance y orientación de las políticas del primero ponían en peligro principios y valores como el universalismo e internacionalismo de la producción de conocimiento. En consecuencia, la investigación básica –sostenida en la supuesta universalidad del conocimiento– se ubicaba por sobre la técnica en su esquema de prioridades.

En forma muy esquemática, esta divergencia se refleja en agendas distintas que pueden simplificarse de esta manera: planificación y control del Estado en oposición a autonomía y libertad de investigación; impulso y apoyo al desarrollo tecnológico versus investigación básica; la actividad científica como aporte al conocimiento universal enfrentada a la producción científica orientada a la solución de “problemas nacionales”.

Sin embargo, con el golpe de 1955 que expulsa a Perón del gobierno, lo que este representaba en términos políticos y de su orientación e ideología para el diseño de políticas se diluye en el marco de un proceso de reorganización de las instituciones públicas cuyo objetivo se orientaba más a borrar las huellas del peronismo que a construir alternativas políticas para el desarrollo nacional.

En consecuencia, los principios y valores representados por la otrora comunidad científica opositora al gobierno de Perón ganan protagonismo y se instala, como única alternativa en la agenda, la perspectiva más cercana a la investigación básica, donde la producción científica se desarrolla y avanza libremente, sin las restricciones que suponen la planificación y el diseño de políticas como estrategia para dar respuesta a las necesidades y demandas de un modelo de desarrollo y de los sectores de la producción locales.

Esta polarización, que en el campo científico se expresó en la confrontación ciencia básica-tecnología, muestra una sintonía no menor con la dicotomía, necesariamente simplista, encarnada entre peronismo-antiperonismo que caracterizó la vida política argentina prácticamente hasta el retorno a la democracia en 1983.

Durante los años siguientes al golpe de Estado de 1955, bajo diversas circunstancias y condiciones se crearon, modificaron y se reubicaron distintos organismos con objetivos de coordinación y diseño de políticas para el sector C&T local. La recurrente sucesión de cambios de dependencia y de posición de estos organismos dentro de las también cambiantes estructuras organizacionales en el ámbito del poder ejecutivo, en parte, expresa la dificultad de los distintos gobiernos para entender el lugar de la ciencia y la tecnología dentro del conjunto de actividades públicas.

En este largo período, en términos de modelos institucionales, el complejo C&T argentino puede clasificarse en tres subconjuntos bien diferenciados y, en general, desconectados entre sí: (i) las universidades y el CONICET; (ii) los institutos tecnológicos, orientados a temas específicos como la energía nuclear, la industria, el agro y la tecnología espacial; y por último, (iii) las instituciones creadas (y recreadas) con dependencia directa del poder ejecutivo nacional.

Economía y agendas de C&T en el retorno a la democracia

El retorno a la democracia en 1983 marca un punto de inflexión para el sector C&T que puede caracterizarse en dos etapas bien diferenciadas. La primera corresponde a la administración Alfonsín, la segunda a la administración Menem. Esta última, a su vez, puede dividirse en dos períodos coincidentes con la primera y segunda mitad de la década de 1990.

Entre las prioridades políticas de los años ochenta estuvieron la biotecnología y la informática. En este último caso, a modo de ejemplo visible, puede citarse la creación de la Escuela Latinoamericana de Informática (ESLAI) en 1985, que en junio de 1990 suspende sus cursos para entrar en liquidación.

Una cuestión clave que se integra a la compleja agenda del gobierno de Alfonsín es el tema nuclear. En ese sentido, la lectura de los países centrales circulaba por carriles contrarios a los principios de “autonomía tecnológica” que adoptaba este gobierno. Sin embargo, más allá de sus intenciones, la crisis de la economía y la falta de financiamiento e inversión trajeron como consecuencia la paralización virtual de la CNEA.

Otro ejemplo elocuente en este sentido es la firma, en 1985, del Decreto Secreto 604, donde se aprobaban los proyectos para los misiles Cóndor I y II. Dos años más tarde, los gobiernos de Estados Unidos, Alemania Federal, Francia, Gran Bretaña, Italia, Japón y Canadá dan a conocer el Missile Technology Control Regime (MTCR, régimen de control de tecnología misilística). En 1988, el secretario de Defensa de los Estados Unidos, Frank Carlucci, le manifestó al ministro de Defensa, Horacio Jaunarena, su preocupación por el desarrollo del Cóndor II. Más allá de los vaivenes y los rumores de sanciones económicas y restricciones para la transferencia de tecnología, el proyecto Cóndor se clausura durante el gobierno de Menem.

En apretada síntesis, puede decirse que el período que va de 1983 hasta la llegada al gobierno de Menem muestra un perfil en la agenda para el sector relativamente desarticulado, que refleja debilidad institucional y fuerte dependencia de la Argentina a las presiones internacionales y a los condicionamientos y restricciones de carácter económico.

Como parte de un profundo proceso de reconfiguración del escenario político y económico internacional, los principios y recomendaciones de políticas del denominado Consenso de Washington aportan la piedra angular de lo que más tarde se convertiría en la estructura ideológica central de las reformas puestas en marcha en la Argentina en la primera mitad de los años noventa.

En este nuevo contexto, la frontera entre el ámbito nacional e internacional para la definición y, fundamentalmente, para la financiación de políticas se torna cada vez más difusa y la influencia de los organismos internacionales de crédito adquiere mayor relevancia. Secundados por un entramado de fundaciones, consultores y centros de investigación locales, estos organismos configuran un escenario muy diferente en materia de formulación y ejecución de políticas, que modifica drásticamente las relaciones de poder y la construcción de la agenda de las políticas públicas.

Se sancionan las leyes de Reforma del Estado y de Emergencia Económica. Sumadas al conjunto de decretos de necesidad y urgencia firmados en el período, se refuerzan las condiciones de posibilidad para profundizar el proceso de transformación política e institucional en clave neoliberal.

La ley de Reforma Económica como instrumento para hacer frente a la crisis de financiamiento del Estado, a su vez, sentaba las bases para modificar las condiciones y oportunidades de los capitales productivos nacionales frente a la apertura comercial, suspendiendo el trato preferencial que se les daba a los productos y bienes de la industria local por aplicación del régimen de “compre nacional”, que también se suspende.

La ley de Reforma del Estado sienta las bases para el proceso de privatizaciones, que incluía un importante conjunto de empresas públicas, telefonía, aviación comercial, ferrocarriles, siderurgia, rutas, puertos y petroquímicas. Las privatizaciones resultaron ser el eje a partir del cual se transforma el patrón productivo local y el conjunto de relaciones entre el Estado y la sociedad.

Sin embargo, la permeabilidad que evidenció el gobierno de Menem a los vaivenes de la política exterior trajo como resultado que, a mediados de los noventa, la economía doméstica diera también señales de debilidad. La situación, evaluada por algunos funcionarios como positiva –importación de bienes de capital, niveles de inversión extranjera directa y estándares de productividad–, rápidamente comenzó a revertirse, evidenciando que los términos planteados para la transformación económica, en la economía real, eran poco viables e inciertos.

Por el lado de la economía, se instala en nuestro país y en la región un enfoque que asocia los procesos de desarrollo económicos al concepto de “sistema nacional de innovación”. Como sostienen Hurtado y Mallo, este enfoque se proponía como el antídoto a un supuesto “mal” que afectaba indistinta y homogéneamente a toda la región. Este “diagnóstico”, que no surgía como el producto de la comprensión histórico-política de las especificidades de los procesos de producción de C&T de los países en la región, sino como una operación ideológica normativa, y que contó (y cuenta) con amplio consenso entre los formuladores de política locales, sostenía que los principales problemas de la C&T de los países de la región se derivaban de la aplicación del modelo lineal de innovación.

En efecto, la discusión se dirimía entre los fundamentos del pensamiento económico neoclásico y los nuevos enfoques evolucionistas de la economía. La influencia de esta última perspectiva construye un espacio de reflexión teórica y el tema ingresa en la agenda local impulsado tanto por algunos grupos del gobierno como del ámbito académico, y lentamente se instala la convicción de que la mejor manera de destrabar el proceso de interacción entre la generación de conocimiento y su demanda desde los sectores productivos tiene directa relación con la utilización del concepto de sistema nacional de innovación.

Paralelamente, reaparecen en la escena académica otras perspectivas –ya presentes desde mediados de los años ochenta–, que desde distintas disciplinas como la economía, la sociología y la ciencia política, apuntalaban una visión distinta del rol que debía jugar el Estado en este escenario. Algunos representantes de esta visión, como Theda Skocpol o Peter Evans, sostenían que la respuesta no estaba en el desmantelamiento del Estado sino en su reconstrucción. En paralelo, a mediados de la década, el Banco Mundial invitó a los países a ir más allá del Consenso de Washington, colocando en su agenda, además de las políticas que aseguren el funcionamiento de los mercados, otras que promuevan la reconstrucción del Estado.

En efecto, la nueva agenda para el sector C&T derivó de un diagnóstico general que planteaba que, para consolidar un sistema nacional de innovación en nuestro país se requería un rediseño de la estructura y funciones del complejo institucional que pusiera el acento en los procesos de integración e interacción institucional y en la separación de las funciones de coordinación política, promoción y ejecución de las políticas.

Podemos decir que, en el trienio ’95/’97, se consolida un proceso político sostenido desde el ámbito técnico-académico, que reconstruye la agenda y el problema del complejo institucional del sector y, en consecuencia, determina la viabilidad de ciertas soluciones o, al menos, la orientación de las acciones que se pondrían en marcha. Visto en perspectiva, se puede considerar, como corolario de este proceso, la creación de la Agencia Nacional de Promoción Científica y Tecnológica (ANPCyT) en 1996.

A modo de epílogo

A riesgo de sacrificar precisión y densidad argumentativa, a lo largo de estas páginas nos propusimos presentar un panorama general con el objetivo de caracterizar los modos de participación y relación del sector científico con el aparato público, entendido este como espacio de poder y ámbito para la definición de una agenda de políticas.

En este sentido, el marco y escenario en que se articulan ambos sectores se define en la intersección de un proceso histórico que a nivel local refleja el resultado político de relaciones estratégicas en el mapa internacional.

De tal forma, dos momentos clave en la reconfiguración de las relaciones de poder a nivel internacional confluyen hacia un cambio en la agenda de políticas de C&T en la Argentina. El primero, con la llegada del peronismo al gobierno hasta el golpe de Estado de 1955 como punto de inflexión que define un cambio dramático de rumbo, reconfigurando el lugar de la actividad científica, su importancia y rol social.

El segundo, la transformación operada en el escenario político y económico internacional durante las décadas de 1980 y 1990, muestra el proceso por el cual se construyen las condiciones de posibilidad y la oportunidad para que durante la segunda mitad de los años noventa se consolidara un escenario político-técnico que condujo a una profunda transformación de la estructura institucional del sector C&T en la Argentina y que, en cierto modo, renueva la discusión entre ciencia para el mundo o tecnología para el desarrollo nacional.

Para pensar el desarrollo científico y tecnológico en un país semiperiférico como la Argentina una clave parece encontrarse en la necesidad de construir una agenda de políticas que se adecue a las necesidades de una estrategia de desarrollo concebida en el marco de un escenario dinámico, donde la variable política resulta la más relevante en un juego multinivel de relaciones asimétricas, que reflejan, en última instancia, los determinantes geopolíticos y geoeconómicos del capitalismo en el presente.