| Por Lorenzo Langbehn y Mariana Schmidt |

1. Extractivismo, deforestación y Ley de Bosques

Desde las últimas décadas del siglo XX, la histórica división internacional del trabajo y de la naturaleza se ha visto reactualizada con un impulso hacia la reprimarización de las economías latinoamericanas, que reforzaron su perfil de proveedores de commodities al mercado internacional. En la Argentina, una de las principales facetas de este proceso ha sido un extraordinario aumento de la producción agrícola, con la soja como cultivo emblemático. De orientación netamente exportadora, el aumento de la producción agrícola vino aparejado de un proceso de concentración de la producción y una creciente dependencia de tecnologías controladas por empresas transnacionales.

Al emerger como condición de posibilidad de un período de bonanza económica y como pilar de las políticas redistributivas impulsadas durante los gobiernos kirchneristas, el crecimiento agroexportador consiguió una considerable legitimidad social y política. Sin embargo, no faltaron voces críticas que denunciaran las consecuencias negativas del proceso: progresivo empobrecimiento de los suelos, riesgos sanitarios debido al uso masivo de plaguicidas, erosión de la biodiversidad, desarticulación de sistemas de vida desplazados por la agresiva expansión del “modelo”, entre otras.

Si en la región pampeana el incremento de la producción implicó un proceso de intensificación agrícola, con reducción de las superficies ganaderas y aceleración de las rotaciones de cultivos, en el norte del país, y especialmente en la región chaqueña, se tradujo en una expansión de la frontera agrícola y ganadera sobre suelos antes cubiertos por vegetación natural. Así, desde mediados de la década de 1990, pero con mayor intensidad desde los primeros años del presente siglo, se observa la deforestación de amplias superficies de bosques nativos en varias provincias del norte argentino, especialmente Santiago del Estero, Salta, Chaco, Formosa, y el norte de Santa Fe y Córdoba. Según estimaciones de la Secretaría (hoy Ministerio) de Ambiente y Desarrollo Sustentable de la Nación, en el conjunto de esas provincias se deforestaron 732 mil hectáreas en el período 1998-2002, 1,19 millones de hectáreas en el período 2002-2006, y 1,42 millones de hectáreas entre los años 2006-2011.

El avance de la frontera agropecuaria hacia territorios antes considerados “marginales” o “improductivos” no sólo impactó de modo irreversible sobre los bienes de la naturaleza, sino que también alteró profundamente los sistemas de vida de poblaciones campesinas e indígenas que históricamente han habitado esos territorios. Debido a la falta de estabilidad legal y de reconocimiento de sus derechos de acceso a los recursos críticos para su subsistencia y desenvolvimiento, se encuentran en situación vulnerable frente a las pretensiones de inversores que buscan transformar las tierras a usos agrícolas o ganaderos, muchas veces esgrimiendo títulos de propiedad legítimos o fraguados. De esta manera, y como contrapartida de los procesos reseñados, se observa un incremento en cantidad e intensidad de los conflictos por la tierra. Pese al surgimiento y fortalecimiento de organizaciones campesinas e indígenas y a algunos avances legales (como la sanción en 2006 de la ley 26.160 de emergencia en materia de territorios indígenas), no ha cesado la expulsión y el arrinconamiento de las poblaciones rurales por medios legales, como los juicios de desalojo, e ilegales, como los apremios y la violencia ejercida por bandas armadas y unidades parapoliciales.

En este contexto social y ambiental por demás conflictivo, hacia fines del año 2007 el Congreso nacional sancionó la ley 26.331 de Presupuestos Mínimos de Protección Ambiental de los Bosques Nativos (la “Ley de Bosques”). En un plazo máximo de un año, instaba a cada provincia a realizar un Ordenamiento Territorial de Bosques Nativos (OTBN) a través de un proceso participativo, clasificando sus bosques en tres categorías de conservación: bajo (categoría III, verde); mediano (categoría II, amarillo) y alto (categoría I, rojo).

El proyecto de ley y su aprobación fueron impulsados por grandes ONG ambientalistas que operan a escala nacional e internacional y que persiguen una agenda ligada al conservacionismo. Estos actores no sólo lograron reclutar el apoyo masivo de un público predominantemente urbano identificado con esa agenda (que se materializó en la recolección de más de un millón de firmas a favor del proyecto), sino que consiguieron también la adhesión de diversas organizaciones indígenas y campesinas, y de organismos (gubernamentales y no-gubernamentales) que acompañan sus reclamos, para quienes la regulación de la deforestación constituía un objetivo estratégico en las luchas por el territorio.

La sanción de la Ley de Bosques fue resistida por muchos de los legisladores y asociaciones agroempresariales de las provincias con mayores tasas de deforestación, que veían en la expansión agropecuaria un proceso de desarrollo económico beneficioso para sus provincias, y acusaban a los legisladores del “país rico” de querer transformar al norte en un “pulmón verde” que pagase “las consecuencias de la contaminación” producida en las zonas más industrializadas del territorio nacional. Tras meses de dilaciones, su aprobación pudo destrabarse gracias a la creación del Fondo Nacional para el Enriquecimiento y la Conservación de los Bosques Nativos (el “Fondo de Bosques”), mediante el cual el erario nacional compensaría a las provincias que protegieran los bosques nativos y a los propietarios de las tierras que quedaran sujetas a medidas de conservación.

A casi una década de sancionada la norma, el balance de su aplicación se presenta modesto. Si bien puede reconocerse una serie de aspectos positivos –la apertura del debate acerca de los modos de uso y valorización del territorio, una mayor producción de conocimiento sobre los bosques y su conservación, el fortalecimiento de las instituciones nacionales y provinciales encargadas de llevar adelante la política de bosques nativos, y la negociación de soluciones coordinadas entre Nación y provincias, entre otros–, por otro lado no se aprecia una gran disminución de la tasa de deforestación, o siquiera una mayor selectividad de la transformación de bosques a otros usos guiada por criterios ambientales y sociales, o la generalización de prácticas amigables con el ambiente, como pueden serlo algunas modalidades de uso ganadero combinadas con conservación del bosque. A la vista de estos resultados cabe preguntarse si, en el contexto de la Argentina actual, las políticas de conservación del ambiente pueden tener algún impacto sobre los procesos de expansión del modelo extractivista, o si están condenadas a quedar como meras declaraciones de buena voluntad frente al monolítico consenso reclutado por este.

2. La ley en acción y la continuidad de la deforestación

La puesta en marcha de la Ley de Bosques en las diferentes provincias se produjo con demoras: si bien el articulado exigía a las jurisdicciones definir su OTBN en el lapso de un año, a fines de 2008 solo Salta había sancionado la ley correspondiente (aunque esta, curiosamente, no incluía el elemento principal, es decir, el mapa de ordenamiento, sino que encomendaba su confección al Poder Ejecutivo). En 2009 la sucedieron Chaco, San Luis y Santiago del Estero, y las restantes provincias fueron regularizando su situación en los años siguientes, excepto Buenos Aires, que aún se encuentra en mora.

Si bien el impacto de estos ordenamientos sobre la evolución del proceso de deforestación es difuso y difícil de evaluar, algunos datos pueden ofrecer indicios al respecto. En el aspecto cuantitativo, según informes publicados por el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sustentable de la Nación, en los años inmediatamente posteriores a la sanción de la ley 26.331 y de los OTBN provinciales hay una ligera declinación de la tasa de deforestación en las principales regiones boscosas de la Argentina, aunque los valores se mantienen elevados. Si nos concentramos en las provincias mencionadas más arriba, la deforestación representó en términos absolutos un total de 609 mil hectáreas en el período 2006-2007, 982 mil hectáreas en 2007-2011, 595 mil en 2011-2013 y 154 mil hectáreas para el período 2013-2014. Sólo en este último período se aprecia una disminución significativa de la tasa de deforestación, que, no obstante, permanece por arriba del 0,4% anual para la región chaqueña, una cifra que no puede considerarse baja.

Pero estos guarismos, si bien pueden resultar preocupantes en vista de los objetivos de la ley 26.331, no indican por sí mismos que la normativa haya resultado ineficaz, toda vez que en ella se prevé que parte de la cobertura boscosa existente sea declarada de “bajo valor de conservación” y pueda ser deforestada; de hecho, las provincias clasificaron en total más de 11 millones de hectáreas en la categoría III. No obstante, según datos del mismo organismo, aproximadamente el 40% de la superficie desmontada entre 2011-2013 se registra en bosques pertenecientes a las categorías I (3%) y II (37%), en los que está prohibida la deforestación, y esta proporción no disminuye para el período 2013-2014, pese al descenso de la tasa de deforestación. Es evidente, por lo tanto, que la categorización de un área boscosa como de mediano o alto valor de conservación de ningún modo garantiza que ella no sea deforestada.

La deforestación en zonas correspondientes a las categorías I y II incluye desmontes sencillamente ilegales, pero también abarca casos amparados en procedimientos administrativos que permiten excepciones a lo dispuesto en los OTBN, así como prácticas toleradas por algunas provincias para la categoría II a título de “sistemas silvopastoriles”, presuntamente sustentables, aunque en las imágenes satelitales y en sus efectos ecológicos y sociales no se distingan de los desmontes agrícolas.

En cuanto a la modificación ad hoc de los OTBN, el caso más notorio es el de Salta, donde mediante el decreto 2211/10 se admitió la “recategorización” de predios a solicitud de los interesados, lo que en muchos casos permitió que se autorizaran desmontes en terrenos inicialmente zonificados en categorías I y II. Estas recategorizaciones se realizaban mediante un trámite administrativo, sin una audiencia pública u otros mecanismos que otorgaran algún control a los posibles afectados. Sin embargo, dado que constituía de hecho una modificación del OTBN, el mecanismo alteraba la exigencia contenida en la Ley de Bosques de que este fuera establecido de manera participativa, y fue derogado en el año 2014 (decreto 3749).

En cuanto a los sistemas silvopastoriles, existe un complejo debate acerca de las características que deben presentar para resultar ecológicamente sustentables; un requisito clave en este sentido es que el manejo ganadero no impida la regeneración natural de las especies que forman la matriz boscosa. Pero mientras que este debate es todavía en buena medida asunto de especialistas, en la práctica se utilizan y se autorizan desde los Estados provinciales a título de “sistemas silvopastoriles”, manejos que consisten simplemente en la eliminación de toda la vegetación leñosa con excepción de unos pocos árboles de sombra, seguida de la implantación de pastos. De este modo, se autoriza en zonas de categoría II un uso puramente ganadero, sin regeneración o manejo del bosque, en contra de lo exigido por la Ley de Bosques.

Por último, más allá de estos casos, una gran proporción de la deforestación es lisa y llanamente ilegal, es decir, no se ampara en ambigüedades normativas como las mencionadas. Según una estimación de la provincia de Santiago del Estero, entre 2008 y 2014 se deforestaron allí sin ningún tipo de autorización o sujeción a las normas vigentes, más de 600 mil hectáreas, mientras que 144 mil hectáreas se deforestaron con autorización. Es interesante señalar que la superficie desmontada de manera ilegal incluyó 280 mil hectáreas zonificadas en categoría III, que hubieran podido ser desmontadas de manera legal (siempre y cuando cumplieran con los restantes requisitos, entre ellos, especialmente, el de no estar sujetas a conflictos por la tenencia de la tierra). Si bien no existe información comparable para otras provincias, no hay indicios que permitan suponer que el caso santiagueño sea excepcional en este aspecto.

Ahora bien, frente a estas limitaciones en la eficacia de los OTBN, resulta al menos dudoso que la disminución de la deforestación en el último período para el que hay datos (2013-2014) pueda imputarse al impacto de la Ley de Bosques. Probablemente deba explicársela más bien por otros factores, tales como la baja en el precio de los commodities agrícolas o el relativo agotamiento del stock de tierras con potencial de transformación, que en ambos casos se traduciría en una menor presión de deforestación.

En definitiva, la continuidad o no de las actividades de desmonte y tala ilegal, y la violación o cumplimiento de la zonificación establecida en los OTBN, están en gran medida sujetas a la capacidad de control, monitoreo y sanción que las autoridades provinciales puedan ejercer, y en última instancia dependen de la voluntad política de fortalecer esas capacidades. Sin embargo, el compromiso de los gobiernos provinciales con el objetivo de reducir la deforestación puede caracterizarse como tibio, en el mejor de los casos. En efecto, estos tienden a visualizar la expansión agropecuaria como un proceso de desarrollo económico deseable, y en muchos casos despliegan políticas destinadas a fomentarla.

Por otra parte, tampoco las autoridades nacionales han otorgado una alta prioridad a la protección de los bosques nativos. Es elocuente en este sentido el desfinanciamiento cada vez más agudo del Fondo de Bosques. Como hemos dicho, la creación de este fondo, destinado en un 70% a compensar a los titulares de las tierras en cuyas superficies se conservan bosques nativos y en el restante 30% al fortalecimiento institucional de las autoridades de aplicación provinciales, permitió en su momento destrabar las negociaciones para que fuera aprobada la ley 26.331.

Sin embargo, desde que se libraron las primeras partidas en el año 2010, los montos asignados al Fondo han sido inferiores al mínimo previsto en la ley, que es del 0,3% del presupuesto nacional. Para 2010, esto habría equivalido a unos $ 821 millones; frente a ello, la dotación del Fondo de Bosques para ese año fue de sólo $ 300 millones (un 36,5% del mínimo previsto). De allí en más, el monto en pesos asignado anualmente ha sido igual o menor que el de 2010, mientras que el presupuesto nacional se incrementaba en términos nominales año a año. De esta manera, el Fondo recibió en 2012 un 17,8% de lo previsto en la ley, en 2014 un 8,92%, y en el presupuesto anual 2016, con $ 246 millones, recibe un 5,24% de lo indicado. En estas circunstancias, no resulta sorprendente que apenas un 5,5% de la superficie de las áreas boscosas declaradas en los OTBN provinciales se encuentre alcanzada por los subsidios del Fondo de Bosques: 2,96 millones de hectáreas para el año 2015, sobre 53,9 millones de hectáreas declaradas en los OTBN, según informa el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sustentable de la Nación.

El desfinanciamiento del Fondo de Bosques ha sido denunciado en reiteradas oportunidades por ONG ambientalistas, asociaciones de productores agropecuarios y forestales, e incluso desde las administraciones provinciales. Sin embargo, año tras año su dotación se ha ido deteriorando, a la par que desde el gobierno nacional se difundieron proyectos territoriales para el norte del país claramente orientados hacia la profundización del perfil agroexportador de las provincias afectadas por procesos de deforestación.

Vale mencionar en este sentido que una de las Metas 2020 del “Plan Estratégico Agroalimentario y Agroindustrial Participativo y Federal” elaborado durante el anterior gobierno por el Ministerio de Agricultura, Ganadería y Pesca (hoy Ministerio de Agroindustria) era ampliar la superficie cultivada con granos en un 27% con respecto al año 2010 (alcanzando las 42.000.000 de hectáreas), proyectando un aumento de la superficie sembrada con soja del 20%. Ello implicaba necesariamente la continuidad del proceso de deforestación. De manera similar, el “Plan Belgrano” anunciado por el presidente Macri augura una batería de políticas e inversiones en infraestructura y servicios para dar competitividad a las postergadas provincias del norte, con el propósito central de desarrollar los transportes que permitan una movilización más eficiente de los productos hacia los puertos de exportación. Son claras en este caso las reminiscencias del proyecto IIRSA, orientado a atender la demanda internacional de materias primas mediante un diseño centrífugo del sistema de transporte, acentuando el carácter extractivo del modelo de desarrollo. Sin un esfuerzo decidido y consecuente para proteger los bosques nativos, estos proyectos territoriales tenderán claramente a reforzar el impulso a la deforestación y a la disrupción de los sistemas de vida de las poblaciones rurales vulnerables.

3. Entre la conservación de la naturaleza y la continuidad del modelo extractivo

La cuestión de fondo, en definitiva, es qué eficacia pueden tener las políticas ambientales sin una interpelación profunda al modelo de desarrollo vigente, orientado por una lógica extractiva en relación con los bienes de la naturaleza. Cabe preguntarse, en efecto, hasta qué punto la aplicación eficaz de la Ley de Bosques supone una revisión general del modelo agropecuario productor de commodities y generador de divisas, que empujó el avance de la deforestación en las últimas décadas, revisión que actualmente aparece lejana, o si la política ambiental puede operar como medida correctiva, orientando el proceso de desarrollo hacia formas más amigables con el ambiente y más compatibles con los modos de vida de las poblaciones indígenas y campesinas, sin cuestionarlo fundamentalmente.

El balance, hasta ahora, no es alentador. Impulsada y concebida para frenar los desmontes, cuidar los bosques y proteger los derechos de las poblaciones indígenas y campesinas, la Ley de Bosques en su aplicación, tanto a nivel provincial como a través del vaciamiento del Fondo de Bosques por el Estado nacional, termina en los hechos plegándose silenciosamente a las exigencias de la matriz extractivista.

Esto, por cierto, no quita que la Ley de Bosques haya generado diversos efectos que pueden contribuir a una protección más eficaz de los bosques en un futuro próximo. En términos institucionales, los organismos forestales de la Nación y de las provincias se han ido fortaleciendo con la incorporación de personal especializado y la estructuración de sistemas de información que ofrecen en la actualidad posibilidades para la gestión de los bosques que en 2007, al sancionarse la ley, se encontraban muy lejanas. Del mismo modo, en torno a la sanción y la aplicación de la Ley de Bosques se ha dinamizado la generación de conocimiento sobre los bosques y su uso, sobre el proceso de deforestación, sobre sistemas productivos menos agresivos para con el ambiente, que permiten hoy enfrentar con mejores herramientas los desafíos que implica la conservación de los bosques. En lo referente a los conflictos territoriales, hay alguna apropiación de la Ley de Bosques por parte de actores subalternos, que pueden movilizar los instrumentos brindados por ella como un argumento más en sus resistencias.

Pero todo ello, por ahora, solo abre un abanico de posibilidades. Una aplicación más eficaz de la Ley de Bosques, aun dentro de los límites de un modelo fundamentalmente orientado a sacrificar bienes naturales por divisas, requiere de una revisión de los proyectos de desarrollo que guían las políticas nacionales y provinciales para las zonas boscosas del país.