| Por Germán A. López Toussaint |

La Coparticipación Federal de Impuestos (CFI) a las provincias tiene casi un siglo de antigüedad y muestra un mecanismo de transferencias financieras vertical para el financiamiento provincial y, en modo indirecto, municipal, necesario pero no suficiente para poder facilitar el desarrollo regional y proporcionar igualdad de oportunidades a los habitantes de todas las provincias argentinas y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires (CABA).

La primera etapa de la CFI se produjo con las leyes nacionales 12.139 (impuestos internos), 12.143 (impuesto a las ventas) y 12.147 (prórroga del impuesto a los réditos), con vigencia a partir del 1º de enero de 1935, que siendo normas de fondo en materia tributaria, también preveían regímenes de distribución de la recaudación con las provincias.

La segunda se materializó en la década de los cincuenta con la sanción de las leyes nacionales 14.060, 14.390 y 14.788, que también siendo normas tributarias sustantivas contenían mecanismos prorrateadores de cuota de la CFI a las provincias.

La tercera se produjo con la ley nacional 20.221 con vigencia a partir del 1º de enero de 1973, que se constituye en la primera norma integral de la CFI con carácter de ley convenio.

La cuarta etapa de evolución de la CFI se vio materializada en el trienio 1985-1987 en que estuvo vigente un “Acuerdo Transitorio de Distribución de Recursos Fiscales”.

Hasta llegar al año 1988 en que entró en vigencia la actual ley de la CFI, la ley nacional 23.548.

Pero el actual régimen se complementa con un conjunto de normas y pactos con distintos criterios de reparto que se ha dado en llamar “el laberinto de la coparticipación”, en el marco de la ley 25.570 con vigencia a partir 1-3-2002, que fuera interpretada por la Resolución General de la Comisión Federal de Impuestos 29/2002, y complementada o modificada por tres decretos de necesidad y urgencia del Poder Ejecutivo Nacional (PEN), dos decretos del PEN, una Resolución del Ministerio de Economía de la Nación, y 13 leyes de presupuesto nacional, entre el año 2002 y el 2018.

Crisis del federalismo fiscal argentino

Se observa que con la actual estructura de gasto destinado a cubrir la provisión presupuestaria de bienes sociales, y la actual estructura tributaria en los tres niveles de gobierno, considerando los regímenes de la CFI y provinciales vigentes, la brecha de desarrollo existente entre las jurisdicciones de segundo nivel es muy significativa.

Considerando el Producto Bruto Geográfico (PBG), para un periodo fiscal dado, 4 jurisdicciones generan en conjunto el 70% del valor agregado como retribución de los factores de la producción, produciendo las 20 restantes en conjunto menos del 30 por ciento.

En términos de PBG per cápita, se observa sólo 3 jurisdicciones muy por sobre la media nacional y 3 algo sobre la media, mientras que en el otro extremo se ubican con más de un 50% por debajo de ella 8 provincias y 3 algo por debajo, mientras que en el entorno de la media se ubican 7 provincias.

Respecto del Indicador de Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI), son 13 las provincias en que la media de sus hogares se encuentra por sobre la media nacional de NBI, mientras que 10 son las jurisdicciones en las que la media está por debajo de la media nacional, y solo 4 de ellas están muy por debajo.¹

Condiciones previas para una implementación exitosa

Por ello, previo a cumplir con la manda de la sexta cláusula transitoria de la Constitución Nacional (CN), que dispone la sanción de una ley convenio de CFI que se ajuste a las previsiones del tercer párrafo del inciso 2° del art. 75 de la ley fundamental en su texto reformado en 1994, que desde nuestra interpretación establece que: i) la cuota debe guardar relación con las funciones fiscales descentralizadas, agregamos nosotros en la medida que no pueda ser financiada por recursos tributarios propios de fuente propia², ii) debe adoptar pautas explícitas de reparto, y iii) en nuestra comprensión, adoptando criterios redistributivos; resulta necesario que se analicen y adecuen a la realidad actual de nuestro federalismo la atribución de funciones fiscales y potestades tributarias a las provincias y municipios.

En este sentido en cuanto a las funciones fiscales se puede observar una fuerte descentralización de Nación a las provincias y de estas a sus municipios a partir de la década de los setenta, que ha continuado casi hasta el presente, con objetivos que más que buscar cumplir con el principio de “subsidiariedad del Estado”³, pretendían reducir el déficit fiscal de los niveles superiores de gobierno y no contemplaron el “espacio regional óptimo” de cobertura, desprovisto de efectos derrame y polizones, con el corolario de la autonomía otorgada en la última reforma constitucional a la CABA, que desde la perspectiva del federalismo fiscal resulta, en mi opinión, una mala idea, pues descentralizó funciones junto con recursos tributarios propios de fuente propia, creando una nueva unidad de gobierno a participar de la CFI, cuando era solo una intendencia municipal autárquica dependiente del PEN, fomentando la macrocefalia del desarrollo urbano del Área Metropolitana de Buenos Aires (AMBA), cuando la solución más apropiada para el federalismo fiscal, en este aspecto, sería descentralizar y desconcentrar la actividad económica y gubernamental.

La prestación de estas funciones tiene una participación relativa en el total del gasto del orden de algo más del 50% para la Nación, algo más del 40% para las provincias y la CABA, y algo menos del 10% para los municipios, de acuerdo con la clasificación de gastos por finalidad y función consolidado de los presupuestos de los tres niveles de gobierno.⁴

Mientras que en cuanto a las potestades tributarias hay una gran concentración de los recursos, en términos de calidad recaudatoria en el nivel federal, descendiendo, en este sentido, en la estructura tributaria de las provincias y la CABA y la de los municipios.

Siendo la participación relativa en la recaudación tributaria total consolidada del orden del algo menos del 80% para la Nación, algo menos del 20% para las provincias y la CABA, y algo menos del 5% para los municipios.⁵

De donde se puede inferir que la Nación recauda aproximadamente un 50% más de lo que gasta, mientras que las provincias solo algo más de un tercio de lo que gastan y los municipios solo algo más de la mitad, lo que denota la inviabilidad del federalismo argentino sin CFI.

De una investigación realizada en el año 2016⁶ se desprende que “el sistema de transferencias verticales del Estado nacional a las provincias argentinas, tanto presupuestarias (asistemáticas), como de impuestos nacionales (sistemáticas), no exhibe que se sustente en criterios de redistribución regional, sino que parece más basado en criterios devolutivos. En cuanto a los aspectos de distribución personal del ingreso como fundamento de las citadas transferencias, no parecen significativos en función a los resultados obtenidos. Por último respecto a los aspectos de redistribución en función a la densidad poblacional se observa una tendencia a mayor distribución a las jurisdicciones menos densamente pobladas”, por tanto tampoco cumple con los objetivos explicitados hoy en la CN en materia de CFI.

Este contexto requeriría de políticas de Estado a nivel nacional, provincial y municipal, de corto, mediano y largo plazo, que previo a pensar en poner en vigencia un nuevo régimen de CFI, consideren los ajustes necesarios a la asignación de funciones y de potestades tributarias a las provincias, la CABA y los municipios.

En cuanto a la asignación de funciones, es necesario evitar los efectos derrame que implican la transferencias de beneficios a sujetos residentes en otras jurisdicciones y que no tributan en la que se efectúa el gasto (polizones).

De acuerdo con las previsiones de la CN las provincias podrían crear regiones (según lo dispuesto por el art. 124, dentro de las facultades del art. 125 y con las limitaciones del art. 126) que permitan administrar actividades de provisión presupuestaria de bienes sociales, mientras que las Constituciones de las provincias, salvo excepciones, no limitan la posibilidad de la misma regionalización a nivel de departamentos, partidos o municipios⁷.

Por lo expuesto, la atribución de funciones fiscales bajo la noción de ubicarlas en el nivel presupuestario en el que se alinean la residencia de los usuarios o beneficiarios con la jurisdicción política proveedora o prestadora (espacio regional óptimo⁸, o comunidad fiscal óptima⁹, o government mix¹⁰, concepto originalmente desarrollado por James Buchanan¹¹), permitiría, considerando las posibilidades antes señaladas de regionalización, contar con cinco niveles de atribución de funciones, los tres tradicionales (nacional, provincial y/o de la CABA –sin perjuicio de que no posee ninguna característica de provincia– y municipal) y dos nuevos constituidos por los diversos acuerdos provinciales que contemplen atribuciones de funciones y se hagan cargo del financiamiento del gasto en forma concurrente, y los acuerdos o convenios intermunicipales que del mismo modo financien en forma compartida el costo de las provisiones que estos suministren. De modo que los niveles de atribución de funciones interprovinciales e intermunicipales otorgarían una mayor flexibilidad para mejorar la correspondencia y responsabilidad fiscal.

En cuanto a las potestades tributarias, la concurrencia de fuentes de imposición entre Nación y provincias –excluida en este caso la CABA– que antes que limitar prevé expresamente la CN, excepto respecto de los tributos sobre el comercio exterior, reservados a la recaudación exclusiva por la Nación, permitiría la posibilidad de amplia concurrencia de imposición, si no existieran otras normas de rango inferior que la limitan como las previsiones del art. 9º de la actual ley de CFI, limitando la posibilidad de analogía –que contiene la noción de igualdad de formas de imposición respecto de similar fuente (renta, patrimonio o consumo)–, las regulaciones intrafederales emergentes de los pactos o consensos fiscales y de las previsiones del art. 35 del Convenio Multilateral del impuesto sobre los ingresos brutos.

En cuanto a la CABA, es un ente autónomo tutelado según lo dispone el artículo 129 CN, tercera especie del género entre una provincia y un municipio de provincia, que de ningún modo puede ser entendida con rango provincial, por ende no posee potestades tributarias originarias sino derivadas emergentes de la creación constitucional y dentro del marco de la ley nacional 24.588 que le atribuye un poder tributario local (art. 12), bajo pena de nulidad por su apartamiento según lo previsto por el art. 8º de la ley nacional 24.620, no pudiendo compartir en sentido concurrente las mismas fuentes de imposición que podrían las provincias con la Nación.

Por último, respecto de los municipios, ellos disponen de potestades derivadas de las previsiones de los art. 5º y 123 CN, que sin perjuicio de otorgarles autonomía en aspectos que incluyen a la tributación, delega el establecer su alcance y contenido a las Constituciones provinciales, pudiendo observarse que estas, de diversa forma, limitan la concurrencia de imposición entre la tributación provincial y municipal en al menos 18 de las 23 Constituciones provinciales, mientras que solo 5 de ellas (Córdoba, Entre Ríos, Misiones, Neuquén y Río Negro)¹² otorgan la posibilidad de concurrencia sin restricciones de los tributos municipales con los provinciales, y de ello se puede inferir indirectamente con los tributos nacionales.

Mejora de asignación de funciones en los tres niveles de gobierno

Las medidas de mejora en materia de reasignación de funciones fiscales a implementar en un proceso de coordinación de corto, mediano y largo plazo, que permita monitorear los avances constructivos de la política de Estado adoptada, entiendo que deberían:

● Incorporar incentivos en la actual ley de CFI y leyes provinciales de coparticipación, para inducir a las provincias y municipios a redefinir de modo eficiente la asignación de funciones fiscales como se señala más abajo.

● Dictar regímenes legales de coparticipación impositiva en todas las provincias.

● Determinar las provincias y los municipios, en coordinación con el Estado nacional, y los diferentes espacios regionales óptimos para la cobertura eficiente en términos productivos y asignativos de la provisión presupuestaria de bienes sociales, teniendo en cuenta los cinco niveles posibles (federal, interprovincial, provincial, intermunicipal y municipal).

● Reformar las Constituciones provinciales que no admiten acuerdos o tratados intermunicipales para la provisión presupuestaria de bienes sociales.

● Establecer entre las provincias y los municipios los acuerdos interprovinciales e intermunicipales, respectivamente, que permitan administrar la asignación de funciones de modo regional.

● Implementar dichos acuerdos en forma concomitante con la redefinición de potestades tributarias, la aplicación de nuevos mecanismos de transferencias financieras verticales, y la forma y nivel de endeudamiento de las jurisdicciones provinciales y municipales que permita una eficiente y equitativa financiación del gasto.

Mejora en la asignación de fuentes de imposición

En cuanto a la atribución de potestades tributarias, con las mismas consideraciones temporales respecto de su implementación que en cuanto a la asignación de funciones fiscales, considero que se debería:

● Coordinar las administraciones tributarias provinciales y municipales entre sí y con la AFIP, para mejorar la recaudación, limitar la evasión y el incumplimiento, estableciendo metas concretas de mejora, sin reforma del régimen tributario en la primera etapa, sino a través de un cambio de gestión, lo que permitirá definir un piso para la implementación de los cambios estructurales posteriores.

● Mejorar la calidad de los catastros valuatorios provinciales y municipales, homogeneizar la metodología entre las provincias, y entre los municipios de una misma provincia –con coordinación a nivel provincial–, como prioridad para poder potenciar la capacidad recaudatoria de las provincias y los municipios.

● Armonizar las normas sustantivas de los tributos vigentes en las provincias, y entre los municipios de una misma provincia, con el objeto de coordinar las futuras reformas para poder migrar a un diseño del sistema tributario provincial y municipal, respectivamente, que garantice una mayor correspondencia fiscal.

● Reformar las Constituciones provinciales de las 18 provincias que restringen las potestades tributarias concurrentes de los municipios, con las provincias y eventualmente la Nación.

● Adoptar formas concurrentes en la tributación provincial y municipal.

● Rediseñar la estructura tributaria de las provincias y los municipios que podrían adoptar los siguientes tributos en cada nivel de gobierno:

– Nivel Provincial: Impuesto al valor agregado, en concurrencia con el federal, luego de un período de transición y coordinación del impuesto sobre los ingresos brutos, que debería ser reemplazado por este, adoptando un modelo más neutral y eficiente que el actual, contemplando las soluciones subjetivas que sugiere la doctrina, para resolver los problemas de regresividad¹³. Impuesto al patrimonio neto personal, con base territorial. Impuesto a la transmisión gratuita de bienes. Impuesto a la propiedad inmueble rural y subrural, que deberá contemplar significativas mejoras en los catastros provinciales, lo que debería requerir de colaboración y coordinación interjurisdiccional. Impuesto a la propiedad automotor, en concurrencia con los municipios, que deberá contemplar una importante coordinación entre las provincias para homogeneizar los criterios objetivos de aplicación.

– Nivel Municipal: Impuesto a las ventas minoristas, coordinado a nivel provincial. Impuesto a la propiedad inmueble urbana y suburbana, coordinado a nivel provincial. Impuesto a la propiedad automotor, en concurrencia con las provincias, coordinado a nivel provincial. Tasa por inspección de seguridad e higiene, con base distinta a ventas, que guarde relación objetiva con el servicio prestado. Tasa por Alumbrado, limpieza y conservación de la vía pública, basada en criterios de imposición que contemplen el principio de beneficio, salvo en el caso de la recolección de residuos domiciliarios en que sería aceptable adoptar algún criterio de capacidad contributiva. Contribución especial por mejoras, debiendo incrementarse su utilización para la financiación de obras públicas locales. Y los demás Derechos, Tasas y Contribuciones típicamente locales, que deberán adecuar sus bases de imposición al principio de beneficio.

Cuestiones de política tributaria a tener en cuenta para el diseño de una nueva ley de CFI

Por último y una vez encauzadas las reformas antes señaladas se debería revisar también con una estrategia coordinada de corto, mediano y largo plazo la redefinición de la CFI, considerando:

● Introducir incentivos en la actual ley convenio de CFI, que induzcan a las provincias a definir los convenios de regionalización de asignación de funciones.

● Introducir incentivos en la actual ley de CFI que induzcan a las provincias a armonizar sus normas tributarias vigentes, y a coordinar los esfuerzos de las administraciones tributarias provinciales entre sí y con la AFIP.

● Implementar una nueva ley de CFI que acote las transferencias financieras verticales en función de las nuevas fuentes de recaudación concurrentes que adopten las provincias y sus municipios, que particularmente contemple transferencias verticales con objetivos de desarrollo regional.

● Introducir un único mecanismo de transferencias financieras verticales entre la Nación y las provincias y la CABA, que se incorpore en la ley CFI, de tal modo de remover la discrecionalidad política partidaria en los aportes y aumentar los grados de libertad política en las decisiones de los Estados provinciales.

● Limitar las transferencias verticales discrecionales o presupuestarias de la Nación a las provincias y la CABA a situaciones no previstas como emergencias, o en restringidos casos a obras de infraestructura que resulte conveniente que sean administradas por los gobiernos provinciales, cuando las economías externas positivas que generan las mismas posean un alcance restringido a la jurisdicción y demanden de financiamiento nacional para llevarse a cabo.

● Condicionar que toda transferencia vertical se ajuste a criterios sistemáticos, automáticos y gratuitos, en línea con los siguientes criterios de distribución.

● Incluir en la masa coparticipable todos los tributos federales actuales y a crearse, excluyendo solo los que gravan el comercio exterior y los que financian los distintos sistemas de seguridad social, salud y asignaciones familiares –que debe implicar a largo plazo la exclusiva competencia federal en la administración de los mismos–, la radiodifusión y todo otro ente regulador federal, asumiendo el compromiso de no afectar específicamente ninguna fuente tributaria durante la vigencia de la ley, para disminuir la discrecionalidad en la distribución de los recursos y evitar preferencias de ciertas fuentes de imposición, cualquier afectación específica o pre-coparticipación.

● Contemplar en la masa coparticipable la forma de asunción de los gastos de la AFIP respecto de la recaudación de los recursos tributarios coparticipables.

● Considerar para la distribución primaria la atribución de recursos entre la Nación, la Administración Nacional de Seguridad Social y las provincias en función de la redefinición de potestades tributarias de las provincias y municipios, de funciones fiscales con su gasto asociado y de los muy restringidos fondos en coparticipación con destino específico, considerando un fondo anticíclico, de distribución automática para compensar ciclos recesivos.

● Considerar para la distribución secundaria: i) una proporción de la recaudación tributaria federal atribuible a la jurisdicción, con objetivos devolutivos; ii) la cantidad de población y la superficie de la jurisdicción, como estimador de demanda de servicios del gobierno, con objetivos redistributivos compensatorios; iii) las NBI para reducir la brecha de desarrollo, con objetivos redistributivos solidarios; iv) el índice de desarrollo humano (IDH), como incentivo a la mejora de prestación de servicios a la población, con objetivos redistributivos compensatorios; v) la responsabilidad fiscal, como una alternativa a la carencia de correspondencia fiscal, considerando los siguientes indicadores de responsabilidad: inversa del gasto en personal como porcentaje del gasto primario, ingresos tributarios propios como porcentaje de los ingresos tributarios totales (recompensa el esfuerzo fiscal), y los ingresos corrientes como porcentaje del gasto corriente (recompensa la solvencia para el repago de las deudas y la capacidad para financiar inversión pública).

● Considerar al conurbano bonaerense como una provincia más a los fines de la distribución secundaria, atento su problemática específica, debiendo administrar los recursos un Ente Federal y distinto de la provincia de Buenos Aires.

● Descartar en la distribución secundaria el uso de porcentajes fijos de atribución a las provincias.

● Contemplar la necesidad de una auditoría permanente de los presupuestos provinciales y su ejecución, por parte del Estado nacional, con exclusivos fines de validación de los indicadores utilizados para la distribución secundaria de la coparticipación federal.

Notas:
1) López Toussaint T, G.A., “La crisis del federalismo fiscal argentino y los problemas de atribución de potestades tributarias entre los tres niveles de gobierno”, (2016), p. 40 a 42, publicado en Biblioteca Virtual FACPCE, ver: chrome-extension://efaidnbmnnnibpcajpcglclefindmkaj/https://www.facpce.org.ar/wp-content/uploads/2020/07/LA-CRISIS-DEL-FEDERALISMO-FISCAL-ARGENTINO-Y-LOS-PROBLEMAS-DE-ATRIBUCI%C3%93N-DE-POTESTADES-Trabajo-Base-G.-L%C3%B3pez-Toussaint.pdf ⇑
2) Para distinguirlos de los “recursos tributarios propios de fuente nacional”, como pueden observarse en su exposición en los cálculos de recursos de los presupuestos de las jurisdicciones provinciales y de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. ⇑
3) Macon, J. Federalismo Fiscal, (2004), Capítulo II, p. 97, Tratado de Tributación, Tomo II, Política y Economía Tributaria Volumen 1, Editorial Astrea, Buenos Aires, 2004. ⇑
4) Ibid., nota 2, p. 6. ⇑
5) Ibíd. nota 2, p. 49. ⇑
6) Ibíd., nota 2, p. 52 a 61. ⇑
7) López Toussaint, G. A., Mancini, A. M., Investigadores; Mansueti, H., Director. “El Poder Tributario Municipal en Argentina: la Autonomía Municipal y la posible Concurrencia de Fuentes de Imposición. Propuesta de un Modelo de Tributación Económicamente Eficiente”. (2000), Proyecto de Investigación 1999/2000 Nº 55/B045, Informe Final, Secr. Ciencia y Tecnología, Dpto. CC. EE., UNLaM, Cátedras Finanzas Públicas, Teoría y Técnica Impositiva II y Derecho Constitucional, p. 8 y 9, http://economicas.unlam.edu.ar/descargas/5_b045.pdf ⇑
8) Ver Macon, J.; “Federalismo y Descentralización Fiscal en Latinoamérica”, (1987), pág. 30, CIEDLA, Buenos Aires. ⇑
9) Musgrave, R. A. y Musgrave, P. B.; Hacienda Pública, Teórica y Aplicada, (1999), pág. 559, Mc Graw Hill, Quinta Edición, Madrid, España. ⇑
10) Due, J. F. y Friedlaender, A. F., Análisis Económico de los Impuestos y del Sector Público, (1981), Pág. 470, Editorial El Ateneo, Cuarta Edición – reimpresión, Buenos Aires, Argentina. ⇑
11) Buchanan, J. M.; “An Economic Theory of Clubs”, (1965), Económica, febrero. ⇑
12) Ibid., nota 2, p. 15. ⇑
13) López Toussaint, G. A. (Director), Rubiolo, N. y Zunino, R. (Investigadores), Addoumie, M. I. y Arapa, L. (Jóvenes investigadoras), (2014), “Un impuesto al valor agregado que aporte mayor equidad en la distribución del ingreso para la Argentina, como compensar la pérdida de recaudación a consecuencia del rediseño”. Trabajo base de discusión elaborado por el Área Tributaria del CECyT – FACPCE.Publicado en Biblioteca Virtual FACPCE: chrome-extension://efaidnbmnnnibpcajpcglclefindmkaj/https://www.facpce.org.ar/wp-content/uploads/2020/07/UN-IMPUESTO-AL-VALOR-AGREGADO-QUE-APORTE-MAYOR-EQUIDAD-EN-LA-DISTRIBUCI%C3%93N-DEL-INGRESO-PARA-LA-ARGENTINA-TRABAJO-DE-DISCUSI%C3%93N.-L%C3%B3pez-Toussainta-y-colab.pdf ⇑